Breves considerações sobre o Orçamento Público

Publicado em 11/2003. Elaborado em 12/2002.

Diferentes momentos históricos geram diferentes concepções sobre a atividade financeira e orçamentária do Estado. Apesar disso, identifica-se uma característica que parece estar ínsita à própria concepção de orçamento: o seu caráter instrumental.

Sumário: 1. Aspectos históricos. 2. A natureza Instrumental do Orçamento. 3. Valores e Princípios Jurídicos. 4. Critérios de distinção e a peculiaridade dos Princípios em Relação às Regras Jurídicas. 4.1. Princípios Jurídicos Orçamentários. 5. O Processo Orçamentário (as leis orçamentárias). 5.1. Plano Plurianual – PPA. 5.2. Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO. 5.3. Lei Orçamentária Anual. 6. Vedações Orçamentárias. 7. Elaboração e Tramitação Legislativa do Orçamento. 7.1. Iniciativa. 7.2. Comissão Mista Permanente de Deputados e Senadores. 7.3. Tramitação Legislativa. 7.4. Emendas Parlamentares. 7.5. Rejeição Parcial ou Total da proposta de Lei Orçamentária. 8. Fiscalização Orçamentária. 9. Conclusão.

1. Aspectos históricos

A concepção de Orçamento sofreu alterações – assim como as próprias finalidades e objetivos almejados pelo Estado – desde o período de transição entre o Mercantilismo e o Liberalismo até os dias atuais.

A concepção inicial de orçamento vincula-se às reivindicações da então revolucionária classe burguesa, desejosa de que houvesse limitações aos poderes exercidos pelo Soberano que, no Absolutismo, era visto como fonte de poder divino (absoluto), acarretando que a vontade de Sua Majestade se confundisse com o próprio ordenamento legal.

Se, atualmente, o orçamento se apresenta como um verdadeiro método utilizado pela administração para coordenar comparativamente despesas e receitas públicas imprimindo-lhe organização, ao possibilita a elaboração de um panorama geral dos negócios públicos bem como a avaliação e a correção do emprego dos recursos públicos, todavia, a origem do orçamento não é encontrada a partir de um olhar financeiro contemporâneo, marcadamente impregnado pela técnica e racionalidade financeira (1).

As origens históricas do orçamento devem ter em conta as características sociais, políticas e econômicas existentes na sociedade medieval que definem e contextualizam o seu aspecto financeiro. As relações sociais eram estabelecidas, basicamente, no espaço destinado aos feudos. Como não havia cidades, era ali que florescia a organização social, centralizada na figura do senhor feudal, detentor de terras e propriedades, que estabelecia uma relação de dependência aos servos. Estes, reservados aos trabalhos do campo e submetidos à autoridade feudal, geravam a riqueza do feudo, em troca de pão, abrigo e proteção.

De seu turno, o senhor feudal mantinha vínculos de recíproco apoio para com o monarca, garantindo-lhe a utilização das terras reais, em troca do cumprimento do dever de lealdade com o rei, além do pagamento de rendimentos dominiais referentes às terras reais (2). Lembre-se que, nesse período, não havia, ainda, Estados Nacionais, portanto, a construção de relações sociais, econômicas e militares que estabelecessem laços entre o monarca e o rei era essencial à segurança e a manutenção daquela sociedade, de outro modo, a arrecadação de recursos mediante o pagamento pelo uso das terras reais proporcionaria ao monarca condições de manutenção da estrutura real e a formação de exércitos.

Sendo insuficientes os ingressos dominiais para o atendimento das necessidades supervenientes e extraordinárias, o rei deveria lançar impostos adicionais o que, em princípio, significava a arbitrariedade na formação e recebimento dos recursos reais, ou seja, o rei podia dispor de numerários obtidos mediante a cobrança de impostos conforme os desígnios reais. Tal situação alterou-se, passando-se a exigir o consentimento dos principais vassalos reais para a cobrança de impostos adicionais, gerando a impossibilidade do poder real, direta e coativamente, arrecadar os impostos almejados.

O lançamento de tributos pelo monarca só se justificaria diante de seu caráter extraordinário e do consentimento de seus principais súditos que se reuniam através de conselhos ou assembléias, quando presente o caráter extraordinário do lançamento tributário. Aliomar Baleeiro preleciona que "com o tempo, essas assembléias, em cada país, receberam nomes específicos. Viriam a tomar caráter periódico e, no mundo contemporâneo, passaram a ser permanentes. Esses estilos provam que desde a alta Idade Média, no seio de vários povos da Europa, os monarcas encontravam dificuldade em criar impostos novos e manejar os antigos, ou levantar empréstimos forçados, sem o consentimento de certos órgãos colegiados, que pretendiam falar em nome dos contribuintes" (3).

Fruto da mobilização dos barões ingleses, que obrigaram o rei João-Sem-Terra a se submeter ao parlamento, vedando a cobrança de qualquer tributo sem o consentimento do conselho do reino/Parlamento, a assinatura da Magna Carta, em 1215, na Inglaterra, externou o sentimento de que o poder real deveria ser exercido dentro de limites, dentre os quais se incluía a impossibilidade de cobrança arbitrária de tributos.

Durante o Absolutismo, portanto, as origens orçamentárias estão identificadas, fundamentalmente, à limitação do poder absoluto do soberano por meio de pressupostos legais que impedissem a cobrança arbitrária de tributos.

Se, por um lado, as origens orçamentárias são identificadas na emergência das Revoluções Liberais européias ocorridas, sobretudo, nos séculos XVII e XVIII, através da exigência de autorização parlamentar para a cobrança de tributos, por outro, não se pode deixar de reconhecer que "esses impostos, a rigor, não se confundem com os que permanentemente passam a ser cobrados a partir da instauração da estrutura liberal de Governo, posto que eram apropriados privadamente, sem a nota da publicidade que marca os tributos permanentes" (4).

Fruto das Revoluções Liberais, a criação do Estado de Direito possibilitou a organização (5) e a publicização das finanças públicas, seja por possibilitar o lançamento e a cobrança regular de tributos efetuados, agora, por uma autoridade fortalecida devido à unidade nacional, independentemente de sua natureza real ou republicana, seja pela definição de requisitos e limites para a utilização dos recursos públicos.

O fortalecimento da autoridade, expressa na possibilidade de cobrança de tributos direta e permanentemente aos cidadãos, sem necessidade de intermediação dos senhores feudais, não significou discricionariedade relativa às finanças públicas. Explique-se. O Estado liberal traçou limites claros ao exercício do poder pela autoridade real ou republicana: a Teoria Constitucional, as garantias individuais, a separação dos poderes em Legislativo, Executivo e Judiciário e a criação de um Parlamento permanente demonstram a existência de um novo panorama filosófico, político e econômico que refletiria na própria concepção orçamentária.

Alçado à disciplina constitucional, o orçamento liberal tanto assegura a cobrança permanente de tributos com vistas ao atendimento das despesas dos Estados Nacionais, quanto garante normativamente a liberdade de seus cidadãos. O preço à cobrança de tributos permanentes parece ter sido às restrições à discricionariedade da autoridade em elevar impostos aos súditos ou cidadãos. Lembra bem Ricardo Lobo Torres, referindo-se à Declaração de Direitos do Homem e do Cidadão francesa que proclama: "todos os cidadãos têm o direito de constatar, por eles mesmos ou por seus representantes, a necessidade da contribuição pública, de a consentir livremente, de lhe acompanhar o emprego e de lhe determinar a quantidade, a base, o recolhimento e a duração". (6)

Investida no poder, a burguesia concebeu o Estado de Direito conforme ao valores do liberalismo, passando o Orçamento a ser utilizado para a avaliação da compatibilidade anual entre as despesas e as receitas públicas (7). O dogma liberal, pautado na idéia de que não cabia ao Estado a intromissão no setor econômico (já que o mercado poderia ser um auto instrumento de regulação devido à concorrência entre os comerciantes), estabeleceu o modelo de um Estado em que a preocupação financeira, particularmente a orçamentária, se limitava a assegurar a inexistência de déficits fiscais através da harmonização entre os recursos gastos e os impostos arrecadados. (8)

O Estado liberal, também denominado de Guarda Noturno, identificava-se por um comportamento eminentemente negativo, limitando-se a interferência mínima na economia. Ensina Aliomar Baleeiro que para o liberalismo "o melhor governo seria o que governasse menos, a melhor despesa a menor possível", sendo tal concepção designada como a das finanças neutras. Essa neutralidade é duvidosa, já que "deixando a sociedade como estava, a atividade financeira obedecia a uma política eminentemente conservadora". (9)

A insuficiência desse modelo orçamentário ficaria evidente ante a crise do Estado Liberal que nem oferecia soluções às reivindicações dos direitos sociais, levadas a cabo pelos trabalhadores a partir do século XIX , nem garantia o pleno funcionamento do mercado ou soluções que pusessem fim às constantes crises econômicas.

O agravamento da crise econômica do Estado e a necessidade de que este interviesse no domínio econômico (10) possibilitou a edificação do Estado de Bem-estar Social. (11) Agora, para que o Estado cumprisse o seu novo papel, não bastava o equilíbrio das contas estatais por meio de uma equalização entre receitas e despesas, impondo-se o planejamento financeiro estatal para atender às novas demandas surgidas.

A teoria geral de Keynes rompia com a idéia de um orçamento neutro, procurando ampliar o papel do Estado na sociedade e na economia, custeado através do aumento de impostos e da criação de outras receitas orçamentárias. Atuando funcionalmente, a atividade financeira estatal devia orientar-se para influir sobre a conjuntura econômica, sobrepondo-se à iniciativa privada, inclusive a benefício desta nos momentos de desequilíbrios cíclicos.

Do ponto de vista social, ao aumentar as prestações públicas, sobretudo no esfera da previdência e seguridade social e dos subsídios, o Estado de Bem-Estar Social criou um sistema baseado na solidariedade que visava reduzir as desigualdades sociais.

De outro turno, no campo econômico, o orçamento passa a ser utilizado para combater as crises cíclicas do capitalismo e a falta de empregos. Recorde-se que a teoria keynesiana é fomentada no ardor da crise capitalista dos anos 30, período em que se exige do Estado mais atividade na intervenção sobre o domínio econômico, atuando como promotor do crescimento econômico, controlando os preços, instituindo monopólios, criando barreiras aos mercados internos.

Analisando a influência keynesiana sobre o orçamento, ensina Aliomar Baleeiro que depois da Segunda Guerra, o orçamento se inclina a transformar-se em alavanca de comando da conjuntura econômica. Diante disso, "as idéias e práticas buscam empregar o orçamento como o aparelho para combater fases de depressão e de desemprego, promover investimentos, ou para conter os quadros inflacionários. Os velhos princípios de técnica orçamentária consagrados pelas gerações anteriores, vergam ao peso dessa tarefa enorme". (12)

Como salientado por Régis Fernandes de Oliveira (13), o orçamento "deixa de ser mero documento financeiro ou contábil para passar a ser o instrumento de ação do Estado. Através dele é que se fixam os objetivos a serem atingidos. Por meio dele é que o Estado assume funções reais de intervenção no domínio econômico. Em suma, deixa de ser mero documento estático de previsão de receitas e autorização de despesas para se constituir no documento dinâmico solene de atuação do Estado perante a sociedade, nela intervindo e dirigindo seus rumos".

Os governos contemporâneos não se resignam a planejar apenas a administração pública. Querem planejar a economia e colocá-la como centro da política. Essa nova perspectiva resulta na alteração da perspectiva eminentemente política do orçamento, que servia, sobretudo, como escudo de defesa dos contribuintes para conter as despesas governamentais e, implicitamente, o aumento na tributação dos próprios contribuintes. Dotado, agora, de uma finalidade econômica, o orçamento é utilizado pelos governos para o planejamento econômico recaindo sobre todos os setores da economia.

Os sucessivos déficits orçamentários, as exacerbadas subvenções ao capital privado e o volume de receitas incompatíveis com as despesas a serem despendidas, dentre outros fatores, conduziram à crise do Estado de Bem-estar Social a partir dos anos 70. Atualmente, desenham-se modelos de superação da crise do Welfare State. Para o discurso conservador, o neoliberalismo tem sido a alternativa. Redução dos gastos sociais e redução de intervenção estatal na ordem econômica compõe algumas das características desse Estado Mínimo. Para outros (14), a alternativa estaria fundada na redução dos excessos provenientes duma época em que a doutrina Keyneseana dominava a política econômica e fiscal dos Estados. Na formação dessa nova concepção fiscal, retoma-se a preocupação com a compatibilização entre receitas e despesas, inaugurando um modelo em que a saúde financeira do Estado é mantida por suas próprias fontes. A Lei de Responsabilidade Fiscal reforçaria essa perspectiva.

Do ponto de vista dos investimentos sociais, parece-nos que a melhor interpretação é aquela que procura redirecionar os gastos públicos para os setores mais carentes de cidadania. A própria Constituição Federal de 1988, numa interpretação calcada na vedação do retrocesso, desautoriza a interpretação que propõe a redução dos gastos sociais. Contrariamente, os gastos sociais devem ser empregados em maior volume e de forma mais racional.

2. A natureza Instrumental do Orçamento

Diferentes momentos históricos gerando diferentes concepções sobre a atividade financeira e orçamentária do Estado. Apesar disso, identifica-se uma característica que parece estar ínsita à própria concepção de orçamento: o seu caráter instrumental (15). É assim que durante a transição do Absolutismo para as Monarquias Constitucionais, a lei orçamentária visou criar obstáculos ao arbítrio do Monarca - que a seu bel-prazer aumentava impostos -, tornando requisito para tanto a aprovação pelo Parlamento. Do mesmo modo, a característica instrumental está presente no liberalismo, onde o orçamento cumpria a função de compatibilizar receitas e despesas. E, ainda, no modelo inaugurado pelo Estado de Bem-Estar Social, quando o orçamento possibilitou o aumento dos gastos públicos e a intervenção no domínio econômico.

Servindo de instrumento das diferentes concepções sobre a atividade financeira e sobre a própria organização do Estado e da sociedade, o orçamento inseriu-se no contexto ideológico de cada época permitindo a implementação de diretrizes econômico-sociais. Esta a razão do processo do orçamento, juntamente com os processos político e econômico, inserir-se no processo histórico da nação. (16)

O caráter instrumental ou processual significa que o orçamento não é um fim em si mesmo, ou seja, os objetivos do orçamento se encontram fora de si, eis que visa a permitir a implementação de políticas públicas e a atualização dos programas e do planejamento governamental. (17)

Frise-se: a característica instrumental não significa que o orçamento seja uma fórmula garantidora das previsões que o contém, isto é, o orçamento não pode garantir que as previsões orçamentárias sejam realizadas concretamente. Estas dependem do desempenho econômico e de decisões políticas que a confirmem. Daí não se pode concluir que o orçamento é uma declaração de receitas e despesas puramente exemplificativa das intenções dos poderes estatais, já que resultando do conjunto de inter-relações sociais, o orçamento representa a compatibilidade dos interesses das diversas forças sociais dispostas contabilmente, efetuadas após o cumprimento de requisitos legais para a sua constituição.

Observado isso, a função processual ou instrumental do orçamento se revela no instante em que abriga previsões de resultados financeiros sobre determinado período de tempo, possibilitando tanto a definição e o direcionamento das prioridades estatais, quanto o controle sobre as finanças públicas. O sentido da expressão instrumental ou processual é utilizada para designar a impossibilidade do orçamento dirigir a administração pública ou garantir os resultados econômicos previstos, contrariamente, a função processual representa a baliza, o limite da ação pública definidos na peça orçamentária. Cumpre-se a função processual, portanto, quando o orçamento realiza o "servir", imanente a qualquer instrumento que, ressalte-se, só tem razão de existir quando útil à realização de um objetivo fora de si.

De outro modo, a condição instrumental imanente ao orçamento requer a organização do instrumental orçamentário a fim de que se confira manuseabilidade e eficiência capazes de justificar a existência do próprio orçamento. A organização do instrumental orçamentário está disposta na Constituição Federal e em normas infra-constitucionais (Lei 4.320/64), onde se definem os elementos, momentos e requisitos do processo orçamentário.

Na verdade, esse instrumento só se realiza e mede a sua utilidade a partir da organização que é dada pelos elementos/requisitos que o constituem que, diga-se, parecem ter sido construídos tendo em vista a utilidade que propiciará aos órgãos públicos e à própria sociedade. Interessante observar que na própria expressão processo orçamentário, subsiste a idéia de um conjunto de etapas, elementos e procedimentos organizados que o informam e o caracterizam. Ser instrumento, portanto, exige a própria organização do instrumento, no caso o processo orçamentário. A Lei nº 4.320/64 e a Constituição Federal, como se mencionou, regulam a temática orçamentária e disciplinam os seus principais institutos.

3. Valores e Princípios Jurídicos

Saliente-se que ser considerado instrumental não significa a inexistência de valores e princípios (18) que informam o orçamento público. Em verdade, não há contradição no fato do orçamento ser um instrumento e, ao mesmo tempo, ser informado por valores e princípios.

A instrumentalidade define-lhe o aspecto e a finalidade estrutural. Por sua vez, o aspecto valorativo a que está submetido o orçamento (particularmente, neste aspecto, consubstanciado em princípios e regras jurídicas dada a condição do valor ser essencialmente abstrata) é observado por meio da definição de características essenciais para que o orçamento público cumpra sua função de instrumentalidade.

Além disso, o reconhecimento da existência de valores que imantam a temática orçamentária contribui para a definição dos contornos diante dos quais se situa o orçamento público, permitindo-se o reconhecimento de eventuais desvios ocorridos, em seu manejo, para além das fronteiras valorativas estabelecidas.

É possível traçar um paralelo com a relação existente entre o processo (civil, penal) e o direito material. Nesse caso, o direito material representa o direito subjetivo invocado pela parte em uma determinada lide (direito civil) ou o direito conferido ao Estado de punir aqueles que desrespeitam as leis penais (direito penal). Aí, o papel desempenhado pelo direito processual também não se esgota em si mesmo, pois, o que se visa ao final é a aplicação do direito material. Isso não significa identificar o processo hermeticamente. O processo possui princípios e finalidades intrínsecas que propiciará a facilitação da implementação do direito material.

Dizer, portanto, que o orçamento público possui característica processual ou instrumental não é, de modo algum, negar a existência de valores e princípios que o informam. A esse respeito, informa-nos Ricardo Lobo Torres: "o direito orçamentário, embora instrumental, não é insensível aos valores nem cego para com os princípios jurídicos. Apesar de não ser fundante de valores, o orçamento se move no ambiente axiológico, eis que profundamente marcado por valores éticos e jurídicos que impregnam as próprias políticas públicas. A lei orçamentária serve de instrumento para a afirmação da liberdade, para a consecução da justiça e para a garantia e segurança dos direitos fundamentais. Por isso mesmo torna-se objeto de conhecimento teórico específico". (19)

A incorporação da temática dos valores ao direito propõe, grosso modo, a reaproximação entre ética e direito dentro do que se denomina de "virada kantiana". (20) Isso significa o enfraquecimento do ideário positivista, segundo o qual o direito se confunde com o direito posto pelo Estado.

Em uma jurisprudência dos valores, o direito não significa exclusivamente legalidade, já que exige-se que as soluções adotadas atendam à finalidade última do próprio direito: a pessoa humana. O retorno da temática moral ao direito, como não poderia deixar de ser, abrange também a discussão sobre a questão orçamentária. (21)

4. Critérios de distinção e a peculiaridade dos Princípios em Relação às Regras Jurídicas

A questão do valor é proposta diante da constatação de que um ordenamento jurídico jamais será integrado exclusivamente por regras (22), subsistindo, ainda quando se trata de regras, valores que informam o ordenamento jurídico, situação que requer uma apreciação subjetiva do operador do direito para além do conhecido método de subsunção. A distinção entre valores, princípios e regras é fundamental para que se alarguem as possibilidades de realização do ordenamento jurídico.

As regras jurídicas, por estarem mais carregadas em concretude, ao menos em comparação com princípios e valores jurídicos, limitam-se quanto à sua possibilidade de ampliação valorativa, situação que acarreta a impossibilidade de discussão acerca de sua verdade ou falsidade, restando, tão somente, a aferição de sua vigência e/ou eficácia.

Por sua vez, os princípios jurídicos podem ser entendidos como "proposições descritivas (e não normativas), através dos quais os juristas referem, de maneira sintética, o conteúdo e as grandes tendências do direito positivo". (23) O fato é que os princípios permitem a criação, a aplicação ou a interpretação do direito. (24)

As limitações presentes nas regras jurídicas lhes são inerentes já que é possível, desde o ato de sua criação, a previsão da produção dos seus efeitos, que já estão definidos e delimitados em seu comando, isto é, é possível identificar previamente, apenas a partir do dispositivo normativo, um conjunto de resultantes provenientes daquele comando. A lógica de aplicações das regras jurídicas é bem definida pela expressão cunhada por Dworkin do "tudo ou nada". (25)

Diferentemente, todos os efeitos dos princípios jurídicos não podem ser visualizados desde o momento de sua definição (até porque o reconhecimento da normatividade e do caráter imperativo dos princípios é fenômeno recente). Isto porque possuem maior grau de abstração que as regras, conseqüentemente, detém maior variabilidade e possibilidade de manipulação, o que refletirá inegavelmente sobre os seus efeitos. Fato é que, no caso dos princípios, seus efeitos não podem ser antevistos desde já, como ocorre com as regras jurídicas.

Canotilho, citado por Ana Paula de Barcellos, (26) distingue regras e princípios a partir dos seguintes critérios:

Grau de abstração: os princípios são normas que possuem maior grau de abstração comparadas às regras;
Grau de determinabilidade na aplicação do caso concreto: os princípios, por serem vagos e indeterminados, não se adequam ao esquema de submissão fato-norma, requerendo mediação concretizadora. O mesmo não ocorre com as regras que são suscetíveis de aplicação direta;
Grau de fundamentalidade no sistema das fontes de direito: devido à sua posição hierárquica no sistema das fontes (ex.: princípios constitucionais) ou à sua importância estrutural dentro do sistema jurídico (ex.: princípio do Estado de Direito), os princípios são normas de natureza ou com um papel fundamental no ordenamento jurídico, não se podendo dizer o mesmo das regras;
Proximidade da idéia de direito: os princípios são paradigmas juridicamente vinculantes radicados nas exigências de "justiça" (Dworkin) ou na "idéia de direito" (Larenz), enquanto as regras podem ser vinculativas de um conteúdo meramente funcional;
Natureza normogenética: os princípios são fundamento de regras, isto é, são normas que estão na base ou constituem a ratio de regras jurídicas, desempenhando por isso, uma função normogenética fundamentante.

Interessante classificação de normas jurídicas é proposta por Dworkin (27), chamando de "diretrizes as pautas que estabelecem objetivos a serem alcançados, geralmente referidos a algum aspecto econômico, político ou social (ainda que observa alguns objetivos sejam negativos, na medida em que definem que determinados aspectos presentes devem ser protegidos contra alterações adversas). Denomina princípios, por outro lado, as pautas que devem ser observadas não porque viabilizem ou assegurem a busca de determinadas situações econômicas, políticas ou sociais que sejam tidas como convenientes, mas sim porque a sua observância corresponde a um imperativo de justiça, de honestidade ou de outra dimensão da moral".

Para Dworkin, os direitos fundamentais são direitos morais reconhecidos no seio de uma comunidade política cujos integrantes são tratados com igual respeito e consideração (equal protection). (28) O ponto crucial para a compreensão do sistema jurídico proposto por Dworkin é a noção de princípio que, inevitavelmente, importa em uma revisão da separação entre Direito e Moral, fortemente cristalizada pelo positivismo. (29)

Analisando as diferenças entre princípios e regras do sistema jurídico proposto por Dworkin, Ricardo Lobo Torres (30) estabelece dois aspectos principais dessa diferença: "1º. As regras são aplicadas segundo o critério de tudo-ou-nada (all-or-nothing), ou seja, tanto que válidos atingem o fato nelas previstos, comportando apenas as exceções nelas próprias listadas; já os princípios são enunciados genéricos, em que inexiste enumeração de exceções, de modo que se abrem para incontáveis casos inimagináveis; 2º. Enquanto os princípios tem diferentes pesos e podem ser escolhidos em razão de sua importância maior ou menor, as regras não têm tal dimensão, pois a diferente importância que possam possuir não conduz a que o conflito entre elas se resolva pelo peso relativo de cada qual".

A importância da diferenciação entre regras e princípios vem sendo exposta reside no fato de que princípios morais - para utilizar uma leitura de Dworkin - foram incorporados ao sistema de direitos fundamentais e à própria Constituição, devendo a legislação infraconstitucional e as decisões judiciais observar tal incorporação e guardar compatibilidade com os valores por eles enunciados. Resulta daí uma postura ativa e construtiva a ser praticada pelo aplicador do direito, "caracterizada pelo esforço de interpretar o sistema de princípios como um todo coerente e harmônico dotado de integridade". (31)

Saliente-se que os mencionados princípios são incorporados na ordem jurídica através de um processo legislativo autorizado por um reconhecimento social, contudo, a identificação dos princípios não se limita à decisão parlamentar realizada por meio de um processo legislativo. Há, verdadeiramente, princípios que transcendem a norma legal (ex: direitos fundamentais), prescindindo de qualquer processo legislativo ou reconhecimento oficial. Isso se justifica sob determinadas circunstâncias excepcionais, podendo ser a desobediência civil o meio utilizado para a superação da injustiça imposta por uma norma contrária a um desses princípios transcendentes. (32)

Ao mesmo tempo em que permite a abertura de um novo campo de manipulação ao operador do direito, a distinção entre regras e princípios jurídicos, todos de caráter normativo, insere-se no movimento de retomada da questão do valor. Explica-se. Como os valores jurídicos são idéias essencialmente abstratas, jamais traduzidos em uma linguagem jurídica que lhes confira eficácia direta, impõe-se que haja um mecanismo de vinculação/concretização desses valores que ocorre através de princípios jurídicos. Estes apresentam menor grau de abstração comparados aos valores, contudo, vinculam-se à eles ao lhes "representarem" com maior grau de concretude.

A distinção entre princípios e regras significa o reconhecimento da normatividade dos princípios, compreendendo, também, o próprio reconhecimento das limitações impostas pelo positivismo ao direito, já que ao identificá-lo com a estatalidade, o direito seria identificado apenas com as leis produzidas no âmbito estatal desde que atendessem aos requisitos formais de produção legislativa. A lógica positivista, ao não reconhecer a normatividade dos princípios, reduz a atividade do operador do direito à mera subsunção entre o fato social e a regra jurídica. É como se existisse absoluta objetividade entre os acontecimentos sociais e as previsões legais, desconhecendo-se a complexidade dos fatos sociais que inevitavelmente exigem uma análise subjetiva. A busca da neutralidade e objetividade jurídicas pelo positivismo necessariamente impunha o afastamento de alternativas que conduzissem a análises mais subjetivas, representada, por exemplo, pela inclusão da manipulação dos princípios no ordenamento jurídico.

Mediante a retomada dos valores e dos princípios jurídicos, a crítica ao positivismo pretende fundamentar moralmente o direito a partir da desmistificação da pretensa neutralidade jurídica estabelecida pelo discurso positivista, densamente fundado em bases ideológicas, resultando na redução da apreciação e das possibilidades do direito. (33) Devido à isso, impõe-se que o direito seja repensado sob o paradigma ético, o que necessariamente requer a existência de princípios e valores que o informem. Sob esta perspectiva, direito e justiça se confundem e o respeito aos direitos morais de todas as pessoas da sociedade passa a ser uma das finalidades desse direito renovado. Resulta daí que o respeito e a efetivação dos direitos fundamentais ocupa posição de destaque no ordenamento jurídico.

A esse respeito leciona José Garcia Añón (34): "Assim, os direitos humanos como direitos morais seriam aquelas exigências éticas, bens, valores, razões ou princípios morais de especial importância gozados por todos os seres humanos, pelo simples fato de serem seres humanos, de tal forma que permitem supor uma exigência ou demanda frente o resto da sociedade..."

Como se pode observar, a exposição das principais distinções e peculiaridades atinentes aos princípios e às regras contribui para a afirmação da existência e da normatividade dos princípios no ordenamento jurídico, não prosperando mais a afirmação de sua inexistência ou de não normatividade. É certo, assim, que o processo orçamentário se estrutura por regras jurídicas, mas também por valores, princípios e sub princípios (35) que comporão, do ponto de vista constitucional, o sub sistema temático atinente às finanças públicas. Instrumental e fundado em valores, o orçamento público proporciona a organização e o planejamento das finanças públicas, estando vinculado aos valores e princípios que informam em última instância o ser humano como finalidade última da ação estatal.

A partir da contribuição de autores como Canotilho, Dworkin e Ricardo lobo Torres parece óbvio que a questão orçamentária encontra-se permeada pela discussão acerca dos valores e efetuada sob a perspectiva dos direitos fundamentais. A sua natureza instrumental, portanto, não descarta o elemento ético.

Como leciona Ricardo Lobo Torres: "a opção em torno da tributação e dos gastos públicos é sempre valorativa: a quem se deve distribuir o dinheiro do orçamento? As decisões orçamentárias, portanto, incorporam a reflexão filosófica sobre os valores". (36)

4.1. Princípios Jurídicos Orçamentários.

A doutrina diverge acerca dos princípios orçamentários. Estevão Horvath e Régis Fernandes de Oliveira, no Manual de Direito Financeiro (37), identificam cinco princípios orçamentários: universalidade, anualidade, exclusividade, unidade e não afetação.

Já Ricardo Lobo Torres, no Tratado de Direito Constitucional, Financeiro e Tributário, volume V, o orçamento na Constituição (38), identifica três grandes grupos de princípios: os fundantes (soberania, cidadania, dignidade da pessoa humana, trabalho, livre iniciativa e pluralismo político), os específicos (liberdade, justiça, equidade e segurança) e os gerais (equilíbrio orçamentário, separação de poderes, igualdade, devido processo legal, federalismo, eficiência, subsidiariedade, responsabilidade, ponderação e razoabilidade).

Por sua vez, na obra Uma Introdução à Ciência das Finanças (39), Aliomar Baleeiro enumera a anualidade, a unidade, a universalidade, a discriminação da despesa, a não especialização das receitas, a proibição do estorno, a sinceridade e o equilíbrio como princípios orçamentários.

Cada doutrinador formula critérios que para a escolha e fundamentarão dos princípios orçamentários, gerando diferentes classificações. Elenca-se abaixo os princípios orçamentários que julgamos serem vitais à organização orçamentária, advertindo-se, todavia, acerca da existência de princípios gerais que fundam o sistema constitucional brasileiro, tais como, a soberania, a dignidade da pessoa humana e a cidadania.

Princípio da Exclusividade: segundo esse princípio, a lei orçamentária não conterá dispositivos estranhos à previsão da receita e à fixação da despesa (art. 165, § 8º, CF).

Isso significa que as leis orçamentárias não podem conter dispositivos estranhos, não relacionados às finanças públicas. Régis Fernandes de Oliveira (40) afirma que "a exclusividade significa que não pode o texto da lei orçamentária estabelecer a instituição de tributo" para concluir que "nem qualquer outra determinação que fuja às finalidades específicas de previsão de receita e fixação de despesa".

Esse princípio significou uma reação à prática de deputados e senadores da República Velha que inseriam, por meio de emendas à proposta do Executivo, dispositivos totalmente estranhos ao direito financeiro, "o que gerava as chamadas caudas orçamentárias ou orçamentos rabilongos na expressão de Ruy Barbosa". (41)

Há duas exceções expressamente previstas no texto constitucional, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e a contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita. Em verdade, em tais casos, não há que se falar em exceções haja vista que tanto os créditos suplementares, quanto as operações de crédito tem natureza orçamentária. (42)

Princípio da Não Afetação: é encontrado no art. 167, IV, CF/88, preceituando a vedação da vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa. A vedação atinge apenas os impostos, sendo possível a vinculação de taxas e contribuições.

Tal princípio se justifica pois pretende garantir disponibilidade de recursos orçamentários para que a própria administração, discricionariamente, decida a melhor maneira de se efetuar a execução orçamentária, não se podendo "colocar o Estado dentro de uma camisa de força, minguando seus recursos, para que os objetivos traçados não fiquem ou não venham a ser frustrados". (43)

A vinculação da receita de impostos a órgão, fundo ou despesa possui as seguintes exceções:

a) a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159 da CF;

b) a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde e para manutenção e desenvolvimento do ensino, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, e 212;

c) a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo;"

Princípio da Anualidade: o orçamento público é lei com prazo determinado de vigência. Cumpre os requisitos formais de qualquer lei, mas apresenta peculiaridades quanto à sua duração no tempo e à contínua necessidade de renovação mediante autorização do Parlamento.

Diverge a doutrina (44) quanto ao fato da exigência da anualidade ser um princípio financeiro, sendo, antes, periodicidade do orçamento que –, como veículo que reúne os gastos e receitas públicas, as metas e programas governamentais – necessita ser atualizado a cada certo intervalo de tempo, o qual, normalmente, tem sido estabelecido em um ano na maioria das legislações estrangeiras e é adotado no Brasil desde a Constituição do Império. (45)

A lei orçamentária anual, prevista no art. 165, III e § 5º tem a vigência de um ano a partir do ano subseqüente à sua aprovação, coincidindo, no caso brasileiro, ao ano civil já que o exercício financeiro vai de 1º de janeiro a 31 de dezembro conforme a lei 4.320/64.

Com a incorporação do plano plurianual (art. 165, I) ao ordenamento constitucional brasileiro, com vigência durante os quatro anos seguintes à sua aprovação, reconhece-se um novo princípio orçamentário, o princípio da plurianualidade das despesas de investimento. É que, de acordo com o artigo 167, § 1º, CF, "nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade".

O fato é que a subsistência do princípio da anualidade no ordenamento jurídico brasileiro permite o controle anual pelo parlamento e, em tese, pela população sobre a atividade financeira dos órgãos públicos bem como a avaliação e o redirecionamento dos investimentos.

Princípio da Universalidade: o § 5º do artigo 165 da CF preceitua que: "a lei orçamentária anual compreenderá: I - o orçamento fiscal referente aos poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público; II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgão a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público".

Isso significa que a lei orçamentária deve conter a previsão de todas as receitas e despesas públicas, sem exceção, conforme a redação da Constituição Federal de 1988. O mencionado princípio contém a regra do produto bruto ou orçamento bruto, segundo a qual receitas e despesas devem ser previstas em sua totalidade sem que haja deduções ou compensações entre uma e outra.

Princípio da Unidade: busca-se com este princípio a reunião de todos os orçamentos em um único documento. O § 5º, art. 165 CF prevê a criação de três orçamentos: o fiscal, o de investimento das empresas e o da seguridade, dessa forma, tais orçamentos devem ser agrupados em um único documento.

Conforme Founrouge, (46) "el principio de unidade prescipuestaria consiste en la reunión o agrupación de todos los gastos y recursos del Estado en un documento único". A utilidade fundamental de tal princípio consistiria na apresentação de dados relativos aos gastos e receitas públicas de tal modo que permitisse a verificação mediante operações matemáticas do total e da possível existência de um equilíbrio entre receitas e despesas.

José Afonso da Silva (47) manifesta o entendimento da impossibilidade do cumprimento desse princípio tal como formulado. Isso se deve, basicamente, ao surgimento de orçamentos paralelos de entidades da administração indireta e paraestatais e à a criação de "orçamentos" dentro do orçamento geral. Esta multiplicidade teria gerado a distinção entre orçamento ordinário e orçamento extraordinário, orçamento corrente e orçamento de capital, orçamento anual e orçamento plurianual.

A conseqüência disso é que à pretensão unidocumental, o orçamento moderno torna-se necessariamente multidocumental. Daí a conclusão de José Afonso da Silva: "o princípio da unidade orçamentária, na concepção de orçamento-programa, não se preocupa com a unidade documental; ao contrário, desdenhando-a, postula que tais documentos se subordinem a uma unidade de orientação política, numa hierarquização dos objetivos a serem atingidos e na uniformidade de estrutura do sistema integrado". (48)

Princípio da Legalidade: o artigo 5º, II da CF estabelece que: "ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude da lei". Isso significa, a contrario sensu, que o administrador público sujeita-se aos mandamentos legais, deles não se podendo afastar sob pena de se praticar ato inválido que pode acarretar e expor-se a responsabilidade disciplinar, civil e criminal.

Cumpre o referido princípio a função de limitar o poder estatal e de garantir a indisponibilidade do interesse público já que não há que se falar em vontade pessoal no trato da coisa pública. Isso significa que a ação estatal deve ser exercida nos contornos da autorização parlamentar consubstanciada no plano plurianual, na lei de diretrizes orçamentárias, na lei orçamentária anual ou em qualquer outra modalidade exigida de autorização legislativa relativa à temática orçamentária. Ex.: operações de abertura de crédito, instituição de fundos.

Saliente-se que o órgão estatal, responsável pela execução do orçamento, deve cingir-se à autorização contida no sistema legal. Exemplar é a lição de Celso Antonio Bandeira de Mello para quem "a legalidade de oposição à lei, mas pressupõe autorização dela, como condição de sua ação". (49)

Não se confunda, (50) contudo, o respeito às normas legais no momento da execução orçamentária (de cunho eminentemente administrativo) com a legalidade orçamentária propriamente dita, observada no momento de elaboração da norma orçamentária.

Princípio do Equilíbrio Orçamentário: erigido a partir do dogma liberal, segundo o qual receitas e despesas públicas deveriam estar compatibilizados numericamente, o princípio de equilíbrio financeiro gozou de enorme prestígio nas finanças clássicas, tendo sido, inclusive, expresso na Constituição de 1967 no art. 166, § 3º, sendo depois eliminado pela Emenda 001/69.

Um orçamento desequilibrado era totalmente condenado pela liberalismo, devendo-se tomar todas as medidas necessárias para mantê-lo em equilíbrio anual. Lembre-se que os efeitos do orçamento sobre a economia em geral eram desconsiderados. (51)

O desequilíbrio orçamentário ocorria em duas hipóteses:

a) quando a despesa autorizada superava a receita estimada, operava-se o déficit;

b) quando a receita estimada era superior à despesa, observava-se o superávit.

A contestação ao princípio do equilíbrio orçamentário é efetuada a partir de Keynes diante dos efeitos da Grande Depressão de 1929, propondo, a substituição de um orçamento "neutro", equilibrado anualmente por uma política orçamentária que interviesse na economia, sobretudo, nos períodos de crise do capitalismo por meio de orçamentos deficitários que possibilitassem a reativação da economia.

Para Keynes, afigurava-se impossível a pretensão de nivelamento do orçamento anualmente, tanto nos anos bons quanto nos anos maus, situação que provocava profundas flutuações nos programas governamentais de gastos, seguidos de variações muitas vezes perturbadoras nas alíquotas dos tributos, agravando as flutuações da atividade econômica privada, com todas as implicações. (52)

Desde esse período, o princípio do equilíbrio orçamentário seria contestado, inaugurando-se o período do Estado de Bem Estar Social, com forte presença estatal na economia. Contudo, esse modelo de Estado e de economia entra entra em crise no fim dos anos 70, resultando na retomada do princípio do equilíbrio econômico a partir de uma agenda liberal.

Mesmo não tendo reconhecido explicitamente o referido princípio, parece que a Constituição Federal de 1988, implicitamente, o fez na medida em que existem inúmeros dispositivos que induzem o equilíbrio orçamentário, tais como:

a) reserva de lei complementar para as normas gerais sobre a dívida pública externa e interna, sobre a concessão de garantias pelas entidades públicas e sobre a emissão e resgate de títulos da dívida pública (art. 163, II, III e IV);

b) proibição do Banco Central conceder empréstimos ao Tesouro (art. 164, §2º);

c) obrigatoriedade de depósito no Banco Central das disponibilidades de Caixa da União (art. 164, §3º);

d) transparência na concessão de incentivos e nas renúncias de receita (art. 165, §6º);

e) Proibição de realização de despesas ou assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais (art. 167, II). (53)

5. O Processo Orçamentário (as leis orçamentárias)

Denominamos processo orçamentário as leis orçamentárias previstas constitucionalmente que pretendem garantir a realização de ações articuladas do planejamento e da organização financeira estatal. Para isso, estabelecem momentos independentes, contudo, relacionados entre si.

O Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA) compõe as leis que regulam a atividade orçamentária dos entes públicos federal, estaduais e municipais. Apesar de se constituírem de etapas distintas, cada uma daquelas leis possui vínculos recíprocos, estabelecendo nexos entre si e possibilitando que se possa denominar a ação articulada dessas leis de processo orçamentário.

O modelo orçamentário constitucional, prevendo o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual, se encontra na idéia de orçamento-programa já que "abre amplas possibilidades à implantação de um sistema integrado de planejamento do orçamento-programa, de sorte que o orçamento fiscal, os orçamentos de investimento das empresas e o orçamento da seguridade social passam a constituir etapas do planejamento de desenvolvimento econômico e social, ou, se se quiser, conteúdo dos planos e programas nacionais, regionais e setoriais, na medida em que estes têm que compatibilizar-se com o plano plurianual... (54).

A idéia é que o plano plurianual, a LDO e a LOA, ao se integrarem, permitam um planejamento estrutural das ações governamentais com repercussões no plano econômico.

5.1. Plano Plurianual - PPA

O plano plurianual é uma lei que regula os projetos governamentais de longa duração, ou seja, aqueles programas tenham existência temporal superior a um exercício financeiro. Como existem obras/ações/projetos governamentais desenvolvidos em um intervalo de tempo superior a um ano, a criação do plano plurianual pretende responder a essa necessidade assegurando-se o planejamento e a transparência por meio de uma disciplina legal que regule tais casos.

A previsão do plano plurianual encontra-se no artigo 165, I CF e a sua abrangência no §1º do mesmo artigo que dispõe: "§ 1º - A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada".

Esse dispositivo define duas modalidades de despesas que devem obrigatoriamente estar previstas no plano plurianual. A primeira delas é relativa às despesas de capital que compreende os investimentos, as inversões financeiras e as transferências de capital. (55)

A segunda despesa a ser considerada na elaboração do plano plurianual é a dos programas de duração continuada, ou seja, todos aqueles que tiverem a sua duração prolongada por mais de um exercício financeiro.

Inserindo-se dentro da idéia de planejamento financeiro estatal, o plano plurianual qualifica este planejamento de estrutural na medida em que todos os planos e programas têm suas estruturas ordenadas conforme aquele (art. 165, §4º, CF). Disso resultaria a concepção de que o sistema orçamentário concebido pela constituição adotou o orçamento-programa, prevendo a integração do orçamento público com o econômico e garantindo a necessária coordenação da política fiscal (intervencionismo indireto) com a política econômica (intervencionismo indireto). (56) Certo é que o plano plurianual é modalidade de planejamento conjuntural criado para promover o desenvolvimento econômico, o equilíbrio entre as diversas regiões do País e a estabilidade econômica. (57)

O constituinte originário confiou na importância do plano plurianual e buscou a sua efetividade, determinando, por exemplo, que nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão sob pena de crime de responsabilidade, conforme redação do art. 167, § 1º, C.F..

Normatizando as principais características do instituto inovador, deixou a Constituição à atribuição do legislador ordinário a tarefa de regular a vigência e os prazos do plano plurianual mediante Lei Complementar (art. 165, § 9º C.F). Entretanto, como o referido diploma legal ainda não foi elaborado, aplica-se o disposto no art. 35, § 2º, I, do ADCT. Tem-se assim que este plano deve ser elaborado no primeiro ano de mandato do chefe do poder executivo (presidente, governador ou prefeito), devendo ser encaminhado até quatro meses antes encerramento do primeiro exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa. Tendo vigência por quatro anos, inicia-se a execução do plano plurianual a partir do segundo ano de governo até o final do primeiro ano no exercício financeiro do mandato subseqüente.

Saliente-se que os programas nacionais, regionais e setoriais previstos no art. 43, § 1º, II da C.F. devem guardar consonância com o Plano Plurianual (art. 165, § 4º). Aqueles planos visam articular a ação da União em um mesmo complexo geoeconômico e social, visando desenvolver regiões e reduzir desigualdades regionais (art. 43).

Um aspecto interessante a ser observado refere-se a característica formal da lei do plano plurianual dependendo do orçamento anual para que tenha eficácia quanto à realização das despesas. Nesse sentido, a elaboração do orçamento anual pelo legislador não está vinculado ao Plano, constituindo mera programação ou orientação, que deve ser respeitada pelo poder executivo na elaboração das leis orçamentárias. (58)

5.2. Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO

Inspirada nas constituições da República Federal da Alemanha e da França (59), a Lei de Diretrizes Orçamentárias está prevista no §2º, art. 165, CF/88, compreendendo as metas e prioridades da administração pública, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente. Além disso, cabe a lei orçamentária anual orientar a elaboração da lei orçamentária anual, dispor sobre as alterações na legislação tributária e estabelecer a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.

A partir disso, identificam-se quatro conteúdos básicos desse novo instituto jurídico introduzido pelo constituinte originário:

a) definição das metas e prioridades da administração pública: percebe-se aí que o orçamento não é um visa alcançar fim em si mesmo, daí por que as disposições constantes do orçamento devem ser comparadas com as metas e prioridades da administração pública. Isso permitiria se auferir se o discurso governamental traduzido em suas metas e prioridades podem, de fato, ser realizadas a partir dos dispositivos financeiros e econômicos previstos na lei orçamentária anual;

b) orientação à elaboração da lei orçamentária anual: essa é uma finalidade genérica que incluiria, inclusive, as metas e prioridades da administração pública, as alterações na legislação tributária e a política de aplicação das agências oficias de fomento. As diretrizes para a elaboração da lei orçamentária, caracteriza a LDO como "um plano prévio, fundado em considerações econômicas e sociais, para a ulterior elaboração da proposta orçamentária do Executivo, do Legislativo (art. 51, IV e 52, XIII), do Judiciário (art. 99, § 1º) e do Ministério Público". (60)

A ação estatal é concebida pelo constituinte originário baseada em um planejamento estrutural, requerendo ações articuladas que permitam a definição de objetivos a serem alcançados, mas também a avaliação acerca da efetividade dessa ação. Diante disso, apesar de ser um plano prévio para a elaboração da lei orçamentária, possuindo, portanto, natureza formal (a LDO orienta a elaboração da Lei Orçamentária Anual, porém, esta não está vinculada à elaboração daquela), a LDO estimula o planejamento da ação estatal, permite maior abertura para se discutirem as prioridades e programas governamentais além de permitir que se avalie a seriedade com que o executivo define a sua política financeiro-orçamentária.

c) disposição sobre as alterações na legislação tributária: os tributos deixaram de ser encarados especificamente em seu aspecto fiscal, ou seja, destinados à obtenção de recursos para suprir as demandas governamentais. Atualmente, os tributos são utilizados pelos governos para interferir na economia indiretamente, estimulando e inibindo comportamentos com o objetivo de alcançar as finalidades governamentais previstas. Sobre esse prisma e tendo-se em vista que o planejamento estrutural envolve o aspecto econômico, fiscal, financeiro, é natural que os governos utilizem as possibilidades tributárias para alcançar os seus objetivos governamentais;

d) estabelecimento da política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento: tais agências atuam estimulando o desenvolvimento econômico e social do país, representando, desse modo, repercussões na economia. A obrigatoriedade de estarem contidas na LDO evita a ausência de controle sobre os gastos que serão efetuados;

e) Art. 169, § 1º, II: além das hipóteses acima elencadas, observe-se outro conteúdo disposto no mencionado artigo: "a concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público, só poderão ser feitas:I – (...); II - se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mista."

A Lei de Diretrizes Orçamentárias é anual, devendo ser elaborada antes da Lei Orçamentária Anual, já que tem a natureza de um plano prévio. Segundo José Afonso da Silva (61), isso se deve à própria natureza da lei: "porque ela é que vai dar as metas e prioridades que hão de constar do orçamento anual".

Ante a inexistência da Lei Complementar referida no art. 165, § 9º, I e II, o projeto de lei de diretrizes orçamentárias será encaminhado até oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa (art. 35, § 2º, II, C.F.).

Saliente-se, ao final, que sendo a Lei Orçamentária Anual um veículo capaz de conduzir à efetivação de direitos, a Lei de Diretrizes Orçamentárias - que pode ser alterada através de emendas parlamentares - pode sinalizar ao Executivo o desejo da sociedade de que a Lei Orçamentária Anual inclua objetivos e metas que realizem direitos.

5.3. Lei Orçamentária Anual - LOA

Expostos os principais aspectos que caracterizam o Plano Plurianual e a Lei de Diretrizes Orçamentárias, cabe agora analisar a Lei Orçamentária Anual, isto é, o instrumento legal que reúne a previsão de receitas e despesas governamentais para o ano subseqüente, além de orientar a ação estatal e permitir a criação de parâmetros que possibilite a fiscalização.

Osvaldo Maldonado Sanches define-a como uma "lei de natureza especial – em razão do seu objeto e da forma peculiar de tramitação que lhe é definida pela Constituição –, por meio da qual são previstas as receitas, autorizadas as despesas públicas, explicitados a política econômica financeira e o programa de trabalho do Governo e definidos os mecanismos de flexibilidade que a Administração fica autorizada a utilizar". (62)

O conteúdo da LOA é encontrada no § 5º, do art. 165, C.F.:

"§ 5º - A lei orçamentária anual compreenderá:

I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;

II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;

III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público."

Consagrando o princípio da universalidade, que exige que todas receitas e despesas do Poder Público (Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário), fundos, órgãos, entidades da administração direta e indireta estejam incluídas na Lei Orçamentária Anual, tem-se que a LOA deve conter:

a) o orçamento fiscal - Previsto no art. 165, §5º, I da C.F., o orçamento fiscal é especificado na Lei 4.320/64, que disciplina o conteúdo, as classificações (63), a elaboração, o exercício financeiro, a disposição contábil além de outros aspectos relativos ao direito financeiro.

Na acepção dada pela Constituição Federal de 1988, que divide a lei orçamentária anual em três orçamentos – Fiscal, de Investimentos de Estatais e da Seguridade Social – a expressão orçamento fiscal significa o detalhamento do conjunto de receitas a serem obtidas pelo estado mediante o exercício do poder fiscal a ela conferido, bem como a programação das despesas que serão despendidas por seu intermédio, sendo que esse orçamento refere-se tanto à administração direta quanto à indireta. (64)

b) o orçamento de investimentos das empresas estatais - Previsto no art. 165, § 5º, II C.F., o orçamento de investimento das empresas estatais engloba todas as empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto. Esse orçamento é composto exclusivamente pelos investimentos das empresas estatais que, por sua vez, podem ser definidos como as "dotações para o planejamento e a execução de obras, inclusive as destinadas à aquisição de imóveis considerados necessários à realização destas últimas, bem como para os programas especiais de trabalho, aquisição de instalações, equipamentos e material permanente e constituição ou aumento do capital de emprêsas que não sejam de caráter comercial ou financeiro"(art. 12, §4º, lei nº 4.320/64).

Restringindo-se às despesas de capital, não atingido as de custeio essa novidade constitucional visa impedir as transferências dos recursos do tesouro e as emissões inflacionárias para suprir a ineficiência das empresas estatais. (65)

c) o orçamento da seguridade social - Previsto no art. 165, § 5º III, C.F., o orçamento da seguridade social abrange todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo poder público.

É um orçamento que detalha os gastos relativas à saúde, à previdência e à assistência social que serão efetuadas através do montante das receitas vinculadas aos gastos da seguridade social – especialmente as contribuições sociais previstas no artigo 195, CF –, bem como outras que lhe sejam asseguradas ou transferidas do orçamento fiscal. (66)

A seguridade social, conforme o artigo 194, C.F. "compreende um conjunto integrado de ações de iniciativas dos poderes públicos e da sociedade, destinados a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social".

A saúde é entendida como direito de todos e dever do Estado, devendo ser garantida através de políticas sociais e econômicas que reduzam o risco de doença e outros agravos. Visando a promoção, proteção e recuperação, há que se ter acesso universal e igualitário às ações e serviços. Já a previdência social, fundada na idéia de solidariedade social, deve ser organizada sob a forma de um regime geral, sendo este de caráter contributivo e filiação obrigatória. Quanto à assistência social, apresenta característica de universalidade já que será prestada a quem dela necessitar, independentemente de contribuição à seguridade social.

Mencione-se o princípio da exclusividade que norteará a elaboração do orçamento, pois, "a lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fiscalização da despesa, excetuando-se a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito" (art. 165, § 8º, C.F.).

O prazo para envio da Lei Orçamentária Anual é encontrado no art. 35, § 2º, ADCT, C.F já que, como já explicado, a lei complementar mencionada no art. 165, § 9º, I e II ainda não existe. Sendo assim, "o projeto de lei orçamentária da União será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa".

6. Vedações Orçamentárias

Um dos objetivos do sistema orçamentário inaugurado pela Constituição Federal de 1988 é exatamente o de permitir o controle sobre os recursos públicos e o equilíbrio orçamentário. Talvez por isso, o art. 167, CF elenca vedações orçamentárias que, de algum modo, não possibilitariam alcançar-se o controle dos recursos ou o equilíbrio orçamentário. Dentre elas se destacam:

a) programas e projetos não podem se iniciados sem que estejam incluídos na lei orçametária anual; (67)

b) a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas não podem exceder os créditos orçamentários ou adicionais;

c) a realização de operações de crédito não podem exceder o montante das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta;

d) abertura de créditos suplementares ou especial está condicionada à prévia autorização legislativa e a indicação dos recursos correspondentes;

e) impõe-se autorização legislativa para a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro;

f) a concessão ou utilização de créditos é limitada.

Impondo limites às iniciativas do Executivo, ambos dispositivos pretendem limitar o gasto público ao previsto no orçamento, que é valorizado na medida em que limita a ação do Poder Executivo.

7. Elaboração e tramitação Legislativa do Orçamento

7.1. Iniciativa

A elaboração do PPA, LDO e LOA cabe ao chefe do poder executivo (Presidente da República, Governador do estado e Prefeito Municipal conforme o nível de governo seja nacional, estadual ou municipal). Não é preciso dizer que a elaboração da peça orçamentária deveria ser precedida de um amplo diagnóstico de cada pasta governamental, indicando-se as preementes deficiência serem priorizadas e as principais virtudes que poderiam potencializar a resolução das demandas públicas. Evidentemente que o ato de elaboração orçamentária é de decisão política que mão significa por isso, de modo algum, arbitrariedade para que o administrador público decida as prioridades públicas sem atenção a um quadro diagnóstico que lhe indique quais as medidas solucionariam as deficiências.

Evidentemente que os demais poderes elaboram as respectivas propostas orçamentárias, garantindo-se ao judiciário e legislativo a autonomia relativa para a elaboração orçamentária, devendo o projeto unificado ser sistematizado pelo poder executivo, sendo, a seguir, remetido ao Poder Legislativo para discussão e votação.

No plano federal, tais projetos de lei (incluindo-se os créditos adicionais) serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional na forma do regimento comum. No plano estadual, a apreciação e deliberação compete às Assembléias legislativas, enquanto no plano municipal, a competência é das Câmaras Municipais.

Até a votação das leis orçamentárias nas comissões municipais ou estaduais ou na comissão mista, no caso de orçamento federal, o chefe do poder executivo pode propor alterações nos referidos projetos conforme redação do art. 166, § 5º, C.F.: "o Presidente da República poderá enviar mensagem ao Congresso Nacional propondo modificação nos projetos a que se refere este artigo enquanto não iniciada a votação, na comissão mista, da parte cuja alteração é proposta".

7.2. Comissão Mista Permanente de Deputados e Senadores

Esta comissão existe no âmbito federal, devido à existência de duas casas no Congresso Nacional, o Senado Federal e a Câmara dos Deputados. Pode-se dividir a atribuição da Comissão Mista permanente de senadores e deputados em dois grandes grupos:

a) a primeira delas inclui o exame e a emissão de parecer sobre o PPA, a LDO e os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos na Constituição Federal;

b) exercer atividade de controle sobre as contas apresentadas anualmente pelo Presidente da República e o acompanhamento e a fiscalização orçamentária, sem prejuízo da atuação das demais comissões do Congresso Nacional e de suas Casas, criadas de acordo com o artigo 58 da Constituição Federal.

A apreciação de referidos projetos pelas duas Casas do Congresso Nacional, através de uma Comissão Permanente de Senadores e Deputados, repercutirá na votação das leis em conjunto efetuada pelas duas casas legislativas, "até porque deverá se cifrar sobre os pareceres da Comissão Mista". (68)

No âmbito estadual e municipal, não se concebe a existência de uma comissão mista de parlamentares.

7.3. Tramitação Legislativa

Ressalte-se que não há um rito específico para a tramitação dos projetos orçamentários, aplicando-se as normas do processo legislativo estabelecidas no artigo 59 e seguintes. É o que dispõe o § 7º do art. 166: "Aplicam-se aos projetos mencionados neste artigo, no que não contrariar o disposto nesta Seção, as demais normas relativas ao processo legislativo". A exceção nesse caso fica por conta dos dispositivos específicos previstos no art. 166 da C.F., tais como, as condições de elaboração de emendas pelos parlamentares (art. 166, § 3º). Isso significa que a tramitação das emendas acompanha o processo legislativo de forma geral e, em particular, os dispositivos específicos constantes da Seção II, Capítulo II, Título VII, da Constituição Federal.

Seguindo o rito genérico do processo legislativo previsto na C.F. (arts. 59 a 69), conclui-se pela necessidade de "promulgação (atestação da existência da lei), da sanção (aprovação pelo Executivo) ou veto (rejeição do Executivo)" das leis orçamentárias. (69)

7.4. Emendas Parlamentares

Após anos de impossibilidade para a apresentação de emendas, à ocasião do regime autoritário, a CF/88 legitimou a possibilidade de apresentação de emendas pelos parlamentares. A efetiva utilidade inaugurada pelo modelo orçamentário previsto na CF/88 é discutível na doutrina. Régis Fernandes de Oliveira entende que "adquire o Legislativo, com a atual redação, nova dignidade no tocante às emendas sobre o texto do projeto tanto da lei anual como da de diretrizes" (70), enquanto Ricardo Lobo Torres constata que a possibilidade de iniciativa parlamentar na apresentação de emendas dirigidas à Comissão Mista permitiu a escandalosa corrupção revelada pela CPI do Orçamento no ano de 1993. (71) Vive-se o dilema constitucional de, ao mesmo tempo em que se permite a apresentação de emendas por deputados e senadores, estas se sirvam à malversação do dinheiro público ou ao atendimento de privilégios pessoais, por exemplo.

As emendas parlamentares que alteram tais projetos podem ser propostas após a remessa dos projetos orçamentários à Comissão Mista Permanente de Deputados e Senadores (em se tratando de orçamento da União). Cumpre, contudo, atender a algumas exigências constitucionais. Primeiro, os parlamentares devem apresentar as suas emendas junto à Comissão Mista, que emitirá parecer sobre elas. A seguir, tais emendas são apreciadas pelo plenário nas duas Casas do Congresso Nacional na forma regimental.

As emendas ao projeto de lei do orçamento anual (ou os projetos que o modifiquem) só poderão ser aprovadas se:

a) apresentarem compatibilidade entre o plano plurianual e a lei de diretrizes orçamentárias;

b) indicarem os recursos necessários, através da anulação de outras despesas previstas na lei orçamentária. Porém, em hipótese alguma, a anulação de despesa incidirá sobre:

b.1) dotações para pessoal e seus encargos;

b.2) serviço da dívida;

b.3) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal.

Emendas parlamentares podem ser propostas, ainda, para corrigirem erros ou omissões da lei orçamentária anual ou guardarem relação com os dispositivos do texto do projeto de lei.

Tem-se assim que: o modelo orçamentário brasileiro inicia-se com a elaboração da lei orçamentária anual pelo Executivo, cabendo ao Legislativo emendá-la desde que efetuada dentro de limites que têm claros objetivos de:

a) reafirmar o planejamento estrutural do sistema orçamentário inaugurado pela CF/88, resultando daí a necessidade de compatibilização das emendas parlamentares à LOA com o PPA e a LDO.

b) impedir a realização de compromissos prioritários dos entes federativos que poderiam ocorrer ante a anulação de dotações orçamentárias referentes ao pagamento de pessoal e encargos, ao serviço da dívida e às transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal.

Observe-se que as emendas parlamentares à lei de diretrizes orçamentárias somente podem ser aprovadas se apresentarem compatibilidade com o plano plurianual (art. 166, § 4º).

7.5. Rejeição Parcial ou Total da proposta de Lei Orçamentária

Discute-se no âmbito doutrinário sobre as conseqüências da rejeição, parcial ou total, ao projeto de lei orçamentária submetido ao parlamento. Qual seria a solução adequada? A prorrogação do orçamento ou outra solução?

O impasse tem origem no julgamento do Supremo Tribunal Federal que entendeu inconstitucional o dispositivo da Constituição do Estado de São Paulo de 1969 que previa a manutenção da lei do orçamento anual em caso de rejeição da LOA. A decisão do STF foi a de entender não devolvido o projeto enviado ao Congresso Nacional, aproximando-se da solução dada pela Constituição Federal de 1967 com a Emenda 01/69 que em caso de não devolução da peça orçamentária, preceituava que o projeto de orçamento seria promulgado como lei: "Entendia-se que a disposição valia tanto para a hipótese de não devolução, como para a de rejeição". (72)

A Constituição Federal de 1988 parece não permitir a mesma interpretação. É o que defende José Afonso da Silva, citado por Régis Fernandes de Oliveira, para quem "a conseqüência mais séria da rejeição do projeto de lei orçamentária anual é que a administração fica sem orçamento, pois não pode ser aprovado outro. Não é possível elaborar orçamento para o mesmo exercício financeiro". (73)

Nesse caso, a solução possível, encontrada a partir da técnica do direito orçamentário, seria a abertura de créditos especiais para as despesas que não podem efetivar-se senão devidamente autorizadas, prévia e especificamente, pelo Legislativo, garantindo-se, desse modo, o direito do poder legislativo rejeitar totalmente o projeto de lei orçamentária.

Em caso de rejeição parcial do projeto de lei orçamentária ou de atividade de emenda parlamentar que resulte a alteração do projeto de lei do orçamento anual, acarretando sobra de receitas, logicamente, esta receita sobrante não se perderia, podendo ser utilizada mediante a abertura de créditos especiais ou suplementares, desde que haja prévia e específica autorização legislativa.

8. Fiscalização Orçamentária

Aprovado o projeto de lei orçamentária anual pelo parlamento, inicia-se a execução orçamentária pelo efetuada executivo a partir do ano seguinte. Tais despesas implementadas por meio de recursos públicos não podem estar imunes à fiscalização, matéria que é, inclusive, disciplinada constitucionalmente na Seção IX , Capítulo I, Título IV intitulada Da Fiscalização Contábil, Financeira e Orçamentária, disposta nos artigos 70 à 75.

O artigo 70 da C.F./88 traça as linhas gerais da sistema de fiscalização constitucional ao preceituar que: "a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada poder".

Verifica-se aí que a fiscalização dos recursos orçamentários abrange cinco áreas:

a) Contábil: através da contabilidade, busca-se instrumentalizar o controle. O art. 83, da Lei 4.320/64 informa que "a contabilidade evidenciará perante a Fazenda Pública a situação de todos quantos, de qualquer modo, arrecadem receitas, efetuem despesas, administrem ou guardem bens a ela pertencentes ou confiados". O dispositivo obriga que os registros contábeis sejam efetuados claramente, possibilitando a identificação daqueles que estejam relacionados com a arrecadação, guarda e administração de bens e valores da administração pública.

É uma atividade eminentemente técnica, pois mediante registros contábeis e balanços deve possibilitar a compreensão do registro das operações realizadas, por exemplo, no momento da execução orçamentária, quando deverá permitir o seu acompanhamento, o conhecimento da composição do patrimônio da administração pública, a determinação dos custos dos serviços industriais, o levantamento dos balanços gerais, a análise e a interpretação dos resultados econômicos e financeiros (art. 85, lei nº 4.320/64). Todavia, tal contabilidade reveste-se de conteúdo jurídico na medida em que há "um verdadeiro Direito da Contabilidade Pública, embutido no Direito Orçamentário e no Direito Financeiro". (74)

b) Financeira: compreende a descrição das despesas e receitas orçamentárias após o momento posterior à arrecadação e à execução.

c) Orçamentária: a partir dos dados concernentes à receita arrecada e à despesa realizada, verifica o adequado emprego dos recursos públicos conforme as leis orçamentárias aprovadas, analisando a compatibilidade das despesas aprovadas com as efetivamente realizadas na execução.Vem daí a necessidade de estar manifesta nos registros contábeis da administração pública, o montante dos créditos orçamentários vigentes, a despesa empenhada e a despesa realizada, à conta dos mesmos créditos, e as dotações disponíveis (art. 90, lei nº 4.320/64).

Essa modalidade fiscalização é exercida sobre a execução do orçamento, objetivando, através da contabilidade, das análises e das verificações, mensurar o nível de concretização das previsões constantes da lei anual. (75)

d) Operacional: há certa dificuldade doutrinária para a definição dessa modalidade de fiscalização. Ricardo Lobo Torres entende que essa modalidade de fiscalização "visa ao controle das operações de crédito e de despesas que não constem da previsão orçamentária" (76), por sua vez, Régis Fernandes de Oliveira vincula a operacionalidade a um "rigoroso controle sobre as formas de procedimento da despesa, atendendo-se ao atingimento dos objetivos traçados". (77)

e) Patrimonial: objetiva a preservação dos bens públicos de modo que as autoridades públicas não dêem utilização ímproba no patrimônio público.

Os destinatários da fiscalização orçamentária são tanto as pessoas da administração direta, quanto as entidades da administração indireta e, ainda, pessoas físicas que recebam recursos públicos. É a interpretação do parágrafo único do art. 70, "prestará contas qualquer pessoa física, física ou jurídica e administração direta ou indireta, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiro, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária".

Isso significa uma ampliação das pessoas submetidas ao controle em relação à constituição anterior, onde apenas as autarquias (além dos entes da administração direta) eram mencionadas explicitamente como objetos de controle e fiscalização. Tem-se assim que estão sob controle:

a) as entidades da administração direta, incluindo-se aí o Executivo (secretarias e ministérios), o Legislativo, o Judiciário, o Tribunal de Contas e o Ministério Público;

b) a administração indireta: abrange as autarquias, as empresas públicas, as sociedades de economia mista, as fundações instituídas e mantidas pelo poder público;

c) a pessoa física/entidades privadas que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre bens e valores públicos.

A mencionada fiscalização verifica se no emprego dos recursos públicos foram observados a:

a) Legalidade: a despesa executada deve ter guardado compatibilidade com o disposto na peça orçamentária. Além disso, há requisitos legais (ex. lei nº 4.320/64) e constitucionais para que a despesa tenha sido realizada que em ser considerados;

b) Legitimidade: é fundamental que a despesa pública atenda às reais necessidades públicas, "efetuando-se o contraste da norma com as finalidades encampados no sistema financeiro, para saber-se do atingimento do bem jurídico que se pretendeu alcançar". (78)

c) Economicidade: a despesa pública deve alcançar o máximo da efetividade, devendo a racionalidade, representada pela relação custo-benefício, pautar a ação do agente público.

d) Aplicação das subvenções - também será objeto de controle interno e externo pelo poder público. Entende-se que o constituinte originário pretendeu com essa medida evitar a concessão indiscriminada de subvenções e subsídios que ocorria no sistema constitucional anterior.

Subvenções são os auxílios e as transferências concedidas pelo poder público às entidades públicas ou privadas sem finalidade lucrativa objetivando atender as suas despesas de custeio que devem atender à finalidades relevantes e de interesse público.

e) Renúncias de receita: o poder público deve exigir as receitas públicas a que tem direito, todavia, em algumas situações, o poder público renuncia a receita a que teria direito. Isso é o que ocorre no caso das deduções, quando há a diminuição da alíquota ou da base de cálculo de determinado imposto, tendo a natureza de uma isenção parcial, pela dispensa do pagamento de uma parcela. (79)

Há dois tipos de controle dos recursos públicos. O primeiro deles, o controle externo, é efetuado pelos órgãos que não estão diretamente envolvidos na execução orçamentária, a saber, o Congresso Nacional e o Tribunal de Contas; o segundo, o controle interno, é efetuado pelo próprio órgão gestor dos recursos gastos. O sistema de fiscalização construído pela CF/88 adota as duas modalidades de controle. Veja-se quais são as principais características de um e outro modelo.

Controle externo: é realizado pelo Congresso Nacional, auxiliado pelo Tribunal de Contas da União. É externo por que não é a entidade que executa o orçamento que o fiscaliza, contrariamente, a fiscalização é efetuada por instituições alheias à arrecadação ou gasto dos recursos públicos, com atribuições específicas que lhes conferem poderes de fiscalização. O controle externo é efetuado posterior, contemporânea ou simultaneamente à execução orçamentária.

a) Controle posterior: é aquele efetuado após a prática do ato administrativo ou do encerramento do exercício financeiro.

O Tribunal de Contas tem papel importante nessa modalidade de controle quando: aprecia as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento (art. 71, I, CF/88); julga as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público (art. 71, II, CF/88); aprecia, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório (art. 71, III, CF/88); fiscaliza as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a União participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo (art. 71, V, CF/88); fiscaliza a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município (art. 71, VI, CF/88).

Exemplo de controle posterior é encontrado também no art. 51, II, CF/88 onde se estabelece a competência da Câmara dos Deputados para proceder à tomada de contas do Presidente da República, quando não apresentadas ao Congresso Nacional dentro de sessenta dias após a abertura da sessão legislativa.

b) Controle contemporâneo: também é realizado posteriormente à execução orçamentária, porém, em um intervalo menor de tempo, ou seja, o controle é feito quase ao mesmo tempo à execução orçamentária.

Exemplificam essa modalidade a competência do Tribunal de Contas para a realização de inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário e demais entidades referidas no art. 71, II, CF/88 (80), por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comissão técnica ou de inquérito (art. 71, IV, CF/88) ou para a prestação das informações solicitadas pelo Congresso Nacional sobre a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspeções realizadas (art. 71, VII, CF/88).

Também o Congresso Nacional (no plano federal) tem competência para "fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos do Poder Executivo, inclusive os da administração indireta" (art. 49, X), incluindo-se aí a possibilidade de formação de comissões que investiguem os gastos orçamentários.

Saliente-se que em tais casos a fiscalização empreendida pelo Tribunal de Contas ou Parlamento deve ser realizada contemporaneamente à execução do orçamento.

c) Controle simultâneo: é realizado ao mesmo tempo em que se desenvolve a execução do orçamento. É realizada pela Comissão Mista Permanente de Deputados e Senadores que, diante de indícios de despesas não autorizadas, pode solicitar esclarecimentos da autoridade governamental responsável no prazo de cinco dias.

Diante da insuficiência dos esclarecimentos ou da negativa da autoridade responsável em prestá-la, a Comissão solicitará ao Tribunal de Contas pronunciamento conclusivo sobre a matéria, no prazo de trinta dias.

Com o pronunciamento do Tribunal seja pela irregularidade da despesa, a Comissão Mista proporá ao Congresso Nacional a sustação das despesas autorizadas desde que causem dano irreparável ou grave lesão à economia pública (art. 72, CF).

Entendemos, também, que o controle simultâneo se verifica na competência do Tribunal de Contas em sustar a execução de ato impugnado. Evidentemente, isso só ocorrerá se a autoridade responsável pelo ato não ter atender á solicitação do Tribunal de Contas. Sendo assim, a decisão de sustação deve ser comunicada à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal (art. 71, X).

Saliente-se que no caso de contrato, o ato de sustação será adotado diretamente, pelo Congresso Nacional, que solicitará imediatamente as medidas cabíveis ao Poder Executivo. Em noventa dias, caso o Congresso Nacional ou o Poder Executivo efetivem as medidas cabíveis, o TC decidirá a respeito.

Controle interno: é realizado por cada um dos poderes públicos responsáveis pela gestão de recursos públicos, fulcrada na probidade, legalidade, legitimidade e economicidade.

Basicamente, as finalidades do controle interno são:

a) a avaliação do cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União (art. 74, I, CF/88).

O próprio órgão gestor se incumbe de controlar o adequado processamento da "gestão econômica e financeira e se exerce, à diferença do controle externo, durante a própria execução orçamentária". (81) Como a ação dos órgãos públicos deve ser planejada, impõe-se a avaliação do planejamento de programas e ações estatais que permitiam a verificação do atingimento das finalidades previstas, contribuindo para a correção dos eventuais erros e desajustes do planejamento ainda no curso da execução orçamentária.

b) comprovação da legalidade e avaliação dos resultados da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado (art. 74, II, CF/88).

Verifica-se, aí, a repetição do disposto no enunciado do art. 70, caput, CF, que, naquele caso, era efetuada por um órgão externo à execução financeira. No presente caso, quer o legislador que a fiscalização empreendida no momento da execução poupe recursos e evite desvios que podem ser acarretados senão detectados a tempo.

c) exercício do controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União (ar. 74, III, CF/88).

A finalidade deste inciso é estender o controle interno a todos os direitos e haveres da União (plano federal), não havendo direito ou interesses dos órgãos públicos sobre os quais não recaia o controle interno.

d) apoio ao controle externo no exercício de sua missão institucional (art. 74, IV, CF/88).

Tanto o controle interno quanto o controle externo pretendem atingir a racionalidade da execução orçamentária. É lógico, portanto, que haja apoio recíproco entre ambas as entidades responsáveis por cada controle. Sendo assim, o referido inciso deve ser entendido de modo a permitir o intercâmbio de informações e dados, a cooperação entre os órgãos responsáveis pelo controle externo e pelo controle interno.

Além disso, os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de responsabilidade solidária (art. 74, §1º, CF/88).

Ressalte-se que qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União na forma da lei (art. 74, §2º, CF/88). Tal dispositivo é um incentivo para que o cidadão denuncie irregularidades e exerça o seu direito de cobrar ações estatais ímprobas, eficazes, legais e legítimas.

9. Conclusão.

a) A concepção de Orçamento sofreu alterações desde o período de transição entre o Mercantilismo e o Liberalismo até os dias atuais. Contudo, a natureza instrumental é um aspecto em comum em que pese as diferentes concepções;

b) Ao lado da característica instrumental, há valores e princípios informando o orçamento público. A distinção entre princípios e regras possibilita a retomada da questão do valor, resultando como um dos seus efeitos a juridicidade a que estão submetidos os princípios orçamentários;

c) Os princípios da Exclusividade, da Não-Afetação, da Anualidade, da Universalidade, da Unidade, da Legalidade e do Equilíbrio Orçamentário informam o processo orçamentário;

d) As leis orçamentárias englobam o plano plurianual, a lei de diretrizes orçamentárias e a lei orçamentária anual. Tais leis estão submetidas à tramitação legislativa e possuem prazos definidos para a sua aprovação. Compõe àquilo que se denomina de processo orçamentário.

NOTAS

BALEEIRO, Aliomar. Uma Introdução à ciência das finanças. 16ª ed. Rio de Janeiro: Forense, 2002, pg. 412.
BALEEIRO, op. cit., pg. 412.
BALEEIRO, op. cit., pg. 43.
TORRES, Ricardo Lobo. Tratado de Direito Constitucional, Financeiro e Tributário, volume V, o orçamento na Constituição. 2. ed. rev. e atual. Rio de Janeiro: Renovar, 2000, pg. 3.
A observação do Professor Ricardo Lobo Torres sobre esse assunto merece ser destacada: "O Estado[liberal] se restringia ao exercício do poder de polícia, da administração da justiça e da prestação de uns poucos serviços públicos, não necessitava de sistemas tributários amplos, por não assumir demasiados encargos na via da despesa pública e por não ser o provedor da felicidade do povo, como acontecia no patrimonialismo" TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pg. 11.
TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pg. 04.
BALEEIRO, Aliomar. Op. cit., p.26.
"A opinião pública, nos séculos XVII e XVIII, contemplava com justificado horror as despesas públicas. Reis absolutos estavam sempre embaraçados por dinheiro para guerras de puro interesse dinástico. As aventuras galantes dos reis de França, através da vasta galeria de favoritos famosos e ostensivos, como a La Vallière, Montespon, Maistenon, Dubarry e Pompodour, as dissipações de Maria Antonieta e outros fatos dessa época, concorreram para explicar a hostilidade dos contribuintes que nenhum proveito quase recebiam do funcionamento da opressora e parasitária máquina do governo" BALEEIRO, Aliomar. Op. cit., p.420.
BALEEIRO, Aliomar. Op. cit., p.26.
GRAU, Eros Roberto. A Ordem Econômica na Constituição de 1988. 6ª ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2001, p. 15.
Em que pese a enorme controvérsia acerca da existência do Estado de Bem-estar social em países em desenvolvimento, como é o caso do Brasil, não se pode negar que a partir do pós guerra o Estado viria desempenhar um papel ativo tanto no domínio econômico, quanto na oferta de prestações públicas (seguridade social, saúde...) através, sobretudo, do aumento das receitas tributárias.
BALEEIRO, Aliomar. Op. cit., p. 423.
OLIVEIRA, Régis Fernandes; HORVATH, Estevão. Manual de Direito Financeiro. 5ª ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2002, pg. 89.
TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., p. 56-57.
OLIVEIRA, Régis Fernandes; HORVATH, Estevão. Op. cit., pg. 89.
TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pg. 2.
TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pg. 39.
TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pg. 109.
TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pg. 109.
BINENBOJM, Gustavo. A nova jurisdição constitucional brasileira: legitimidade democrática e instrumentos de realização. Rio de Janeiro: Renovar, 2001, p. 76.
A discussão sobre o custo dos direitos é um exemplo de como o valor permeia a questão orçamentária. Historicamente, tal discussão tem significado um obstáculo à possibilidade de exigibilidade dos direitos sociais enquanto um direito subjetivo. O argumento era o de que os direitos civis e políticos, enquanto prestações estatais negativas, não eram custosas e, portanto, desde logo, exigíveis; contrariamente, os direitos sociais e econômicos, enquanto prestações estatais positivas, eram onerosos ao Estado devendo, portanto, estar submetidos à reserva do possível. Atualmente, parece ter sido reforçada a tese daqueles que defendiam ser a restrição à exigibilidade dos direitos sociais e econômicos fundada em argumento ideológico. O debate polêmico sobre a questão do custo dos direitos se associa diretamente às escolhas trágicas, expressão que representa as escolhas políticas constantes da peça orçamentária e ao fato de que existirão interesses legítimos não escolhidos. Em breve síntese, o aspecto ético se refere à impossibilidade do Estado suprir todas as necessidades reclamadas pelos seus cidadãos, devendo estar, portanto, vinculado às escolhas que melhor reflitam o paradigma de que o homem é o fim do Estado, em outras palavras, a temática atinente aos direitos humanos e a pessoa humana está incorporada no debate orçamentário.
GRAU, Eros Roberto. Op. Cit., pg. 78.
GRAU, Eros Roberto. Op. cit., pg. 79.
GRAU, Eros Roberto. Op. cit., pg. 78.
BARCELLOS, Ana Paula de. "O Mínimo Existencial e Algumas Fundamentações: John Rawls, Michael Walzer e Robert Alexy", In: Legitimação dos Direitos Humanos. Ricardo Lobo Torres (org.) Rio de Janeiro: Renovar, 2002, pg. 77.
BARCELLOS, Ana Paula de. Op. Cit., pg. 47.
GRAU, Eros Roberto. Op. Cit., pg. 86.
TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pg. 244.
BINENBOJM, Gustavo. Op. Cit., pg. 83.
TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pg. 129-130.
BINENBOJM, Gustavo. Op. Cit., pg. 85.
BINENBOJM, Gustavo. Op. Cit., pg. 84.
Não há que se esquecer também que atribui-se às possibilidades inauguradas pelo discurso positivista, a utilização do direito para a violação dos direitos humanos, particularmente, durante a Segunda Guerra Mundial, pelos regimes fascista e nazista.
SILVA, Fernanda Duarte Lopes Lucas da. "Fundamento os Direitos Humanos: um Breve Inventário". In: Legitimação dos Direitos Humanos. Ricardo Lobo Torres (org.) Rio de Janeiro: Renovar, 2002. A autora traduz livremente excerto de José Garcia Añon no artigo "Los Derechos Humanos como Derechos Morales: Aproximación a unas Teorias com Problemas de Concepto, Fundamento y Validez". In: BALLESTEROS, JESUS (Ed.). Derechos Humanos. Madrid: Tecnos, 1992, pg. 61.
GRAU, Eros Roberto. Op. cit., p. 78.
TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pg. 106.
OLIVEIRA, Régis Fernandes; HORVATH, Estevão. Op. cit., pg. 91-94.
TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pg. 140-141.
BALEEIRO, Aliomar. Op. cit., p. 436.
OLIVEIRA, Régis Fernandes; HORVATH, Estevão. Op. cit., pg. 93.
SILVA, José Afonso da. Op. cit., pg. 704.
Lembre-se que conforme o artigo 41, lei nº 4.320/64 "Os créditos adicionais classificam-se em: I - suplementares, os destinados a refôrço de dotação orçamentária;" (negrito nosso). Ou seja, a natureza do crédito suplementar é a de reforçar a despesa que fora prevista de modo insuficiente na lei orçamentária anual, incorporando, portanto, a sua natureza. Por sua vez, as operações de crédito mantém a mesma natureza orçamentária haja vista que se tratam de uma antecipação de receita.
OLIVEIRA, Régis Fernandes; HORVATH, Estevão. Op. cit., pg. 94.
OLIVEIRA, Régis Fernandes; HORVATH, Estevão. Op. cit., pg. 92.
SILVA, José Afonso da. Op. cit., pg. 706.
OLIVEIRA, Régis Fernandes; HORVATH, Estevão. Op. cit., pg. 93. In: FOUNROUGE, Giuliano. Derecho Financiero. 2ª ed. Buenos Aires: Depalma. V. I.
SILVA, José Afonso da. Op. cit., pg. 708.
SILVA, José Afonso da. Op. cit., pg. 708.
MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 13ª ed. rev., atual. e ampliada. São Paulo: Malheiros Editores, 2001, p. 37.
TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pg. 245.
TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pg. 245.
SILVA, José Afonso da. Op. cit., pg. 715. IN: LANE, Felipe Herrera, Fundamentos de la política fiscal, Santiago, Ed. Jurídica de Chile, 1965, p. 129.
TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pg. 286. Esses exemplos são elencados pelo autor.
SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 16. ed. rev. e atual. São Paulo, Malheiros, 1999, pg. 711.
A definição destes institutos jurídicos encontra-se no art. 12, §§4º, 5º e 6º, Lei nº 4.320/64. In verbis: "§ 4º Classificam-se como investimentos as dotações para o planejamento e a execução de obras, inclusive as destinadas à aquisição de imóveis considerados necessários à realização destas últimas, bem como para os programas especiais de trabalho, aquisição de instalações, equipamentos e material permanente e constituição ou aumento do capital de emprêsas que não sejam de caráter comercial ou financeiro. § 5º Classificam-se como Inversões Financeiras as dotações destinadas a: I - aquisição de imóveis, ou de bens de capital já em utilização; II - aquisição de títulos representativos do capital de emprêsas ou entidades de qualquer espécie, já constituídas, quando a operação não importe aumento do capital; III - constituição ou aumento do capital de entidades ou emprêsas que visem a objetivos comerciais ou financeiros, inclusive operações bancárias ou de seguros. § 6º São Transferências de Capital as dotações para investimentos ou inversões financeiras que outras pessoas de direito público ou privado devam realizar, independentemente de contraprestação direta em bens ou serviços, constituindo essas transferências auxílios ou contribuições, segundo derivem diretamente da Lei de Orçamento ou de lei especialmente anterior, bem como as dotações para amortização da dívida pública".
SILVA, José Afonso da. Op. cit., pg. 711. O autor cita Alejandro Ramirez Cardona, Sistema de hacienda pública, Bogotá, Themis, 1970, p. 484.
TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pgs. 61-62.
TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pg. 64.
Ricardo Lobo Torres entende que a Lei de Diretrizes Orçamentárias trouxe mais distorções e desajustes que vantagens. Isto porque tendo sido transplantada de países de sistema parlamentarista, não poderia ter se adaptado com facilidade ao sistema presidencialista brasileiro. No caso dos sistemas parlamentaristas europeus, a Lei de Diretrizes Orçamentárias possui um caráter regulador da atividade administrativa, o que não ocorre no caso brasileiro onde é o próprio Presidente da República quem elabora o projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias. TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pg. 71.
TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pg. 67.
SILVA, José Afonso da. Op. cit., pg. 710.
SANCHES, Osvaldo Maldonado. Dicionário de Orçamento, Planejamento e Áreas Afins. 1ªedição. Brasília: Prisma, 1997, pg. 145.
A Lei 4.320/64 dispõe sobre a classificação das receitas e despesas públicas que constarão no orçamento anual, adotando a classificação por categorias econômicas quanto à receita pública, dividindo-as em receitas correntes e receitas de capital. O §§ 1º e 2º do art. 11, lei 4.320/64 estabelecem que: "§ 1º - São Receitas Correntes as receitas tributária, de contribuições, patrimonial, agropecuária, industrial, de serviços e outras e, ainda, as provenientes de recursos financeiros recebidos de outras pessoas de direito público ou privado, quando destinadas a atender despesas classificáveis em Despesas Correntes;" "§ 2º - São Receitas de Capital as provenientes da realização de recursos financeiros oriundos de constituição de dívidas; da conversão, em espécie, de bens e direitos; os recursos recebidos de outras pessoas de direito público ou privado, destinados a atender despesas classificáveis em Despesas de Capital e, ainda, o superávit do Orçamento Corrente". Quanto à despesa pública, a Lei 4.320/64 prevê que a Lei Orçamentária Anual adote a classificação por unidade orçamentária, que é definida no art. 14 da lei nº 4.320/64 como sendo "o agrupamento de serviços subordinados ao mesmo órgão ou repartição a que serão consignadas dotações próprias".
SANCHES, Osvaldo Maldonado. Op. cit., pg. 171.
TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pg. 81.
SANCHES, Osvaldo Maldonado. Op. cit., pg. 170.
A esse respeito Régis Fernandes de Oliveira disserta: "Visa o dispositivo evitar que a mudança de governo ou mesmo a orientação demagógica de algum político possam adulterar o orçamento. Da mesma forma, evita a ausência de planos e veda a improvisação administrativa". OLIVEIRA, Régis Fernandes; HORVATH, Estevão. Op. cit., pg. 110.
TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pg. 315.
OLIVEIRA, Régis Fernandes; HORVATH, Estevão. Op. cit., pg. 108.
OLIVEIRA, Régis Fernandes; HORVATH, Estevão. Op. cit., pg. 108.
TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pg. 318.
OLIVEIRA, Régis Fernandes; HORVATH, Estevão. Op. cit., pg. 109.
OLIVEIRA, Régis Fernandes; HORVATH, Estevão. Op. cit., pg. 109.
TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pg. 332.
TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pg. 332.
TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pg. 332.
OLIVEIRA, Régis Fernandes; HORVATH, Estevão. Op. cit., pg. 121.
TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pg. 122.
TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pg. 335.
"Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete: (...); II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;"
TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pg. 351.

BIBLIOGRAFIA CONSULTADA

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Autor

Rinaldo Segundo

bacharel em direito (UFMT), promotor de justiça no MPE/MT e mestre em direito (Harvard Law School), é autor do livro “Desenvolvimento Sustentável da Amazônia: menos desmatamento, desperdício e pobreza, mais preservação, alimentos e riqueza,” Juruá Editora.

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Como citar este texto (NBR 6023:2018 ABNT)

SEGUNDO, Rinaldo. Breves considerações sobre o Orçamento Público. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 8, n. 139, 18 nov. 2003. Disponível em: https://jus.com.br/artigos/4505. Acesso em: 29 abr. 2024.

Breves considerações sobre o Orçamento Público