RESUMO
A preocupação com a proteção ao meio ambiente trouxe
reflexos relevantes e contraditórios ao comércio internacional. O princípio
da precaução se insere nesse contexto obrigando a repensar a lógica do
mercado. A análise da posição da União Européia e Mercosul confere uma
reflexão sobre as Relações Internacionais entre os dois blocos sob a pauta
ambiental.
SUMÁRIO: 1. Introdução 2. Origens e características
do princípio da precaução 3. O livre comércio internacional frente à
utilização do princípio da precaução como instrumento de proteção
ambiental 4. A postura internacional frente ao princípio da precaução 5.
Considerações finais 6. Referências bibliográficas.
1. Introdução
A partir de 1972, uma nova maneira de compreender o meio
ambiente se estabeleceu através da Conferência das Nações Unidas sobre o
Meio Ambiente Humano (1) realizada em Estocolmo, Suécia. As
regras de Direito Ambiental, que até então eram dispersas e voltadas apenas
para o âmbito interno, começaram a ser sistematizadas também em âmbito
internacional. Por essa razão, houve um aumento significativo do número de
instrumentos de proteção ambiental que deixaram de lado a preocupação
exclusiva com as regras internas e regionais. Com isso, a preservação do meio
ambiente passou a ser uma bandeira mundialmente defendida.
Outro marco da história do Direito Ambiental Internacional
foi a realização da Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento (ECO-92). Esse encontro, realizado no Rio de Janeiro, contou
com a participação de 178 Governos e a presença de mais de 100 Chefes de
Estado ou Governo. Além de buscar uma consciência ambiental, foi marcante pela
busca de proteção jurídica ao meio ambiente.
Da ECO-92 ressaltam-se os seguintes resultados: a)
adoção de uma Declaração de princípios sobre ambiente de desenvolvimento; b)
adoção de duas Convenções multilaterais mundiais, uma sobre diversidade
biológica e outra sobre alterações climáticas e; c) a adoção de um
plano de ação na comunidade internacional referente à implementação dos
objetivos fixados na Declaração do Rio (desenvolvimento sustentável), este
documento ficou conhecido por Agenda 21.
Dentre os princípios da Declaração do Rio, um deles em
especial, vem a romper com a noção de avaliação de risco até então
existente. Trata-se do Princípio 15, denominado princípio da
precaução. Esse princípio, originário do direito ambiental alemão (Vorsorgeprinzip),
é aplicado desde a década de 70 nas políticas de gestão ambiental.
Através dele se justifica uma atitude inovadora diante de circunstâncias de
incerteza científica. Sua lógica conduz a uma atitude de tomada de decisão em
favor da preservação do meio ambiente, mesmo que isso seja contrário aos
interesses econômicos por restringir o comércio de determinados produtos.
Sua popularização ocorreu recentemente quando eclodiram
crises sanitárias de grande repercussão, como a encefalopatia espongiforme
bovina (mal da vaca louca) e os conflitos em torno dos organismos
geneticamente modificados (OGMs). Por esse princípio inverte-se a lógica de
que para se restringir um determinado produto deve-se primeiramente demonstrar o
dano que ele pode causar. Sua aplicação se baseia na mera existência de indícios
de dano e, além disso, ocorre uma inversão no ônus da prova, fazendo com
que o interessado em disponibilizar um determinado produto venha a demonstrar a
inexistência de riscos e/ou danos.
Por certo, qualquer atitude que vise a impedir ou restringir
o livre comércio vai de encontro à atual fase de liberação comercial. Nesse
impasse, a aplicação do princípio da precaução passou a ser questionada em
âmbito internacional sob a acusação de se tratar de mera barreira comercial,
pois ainda não estão bem definidas as suas razões de aplicação e nem mesmo
se os argumentos para tanto são em prol do meio ambiente ou mera justificativa
para restringir o comércio.
A análise do panorama das relações internacionais
demonstra uma divisão mundial quando se analisa o tema. De um lado,
encontram-se os defensores de novas tecnologias de forma irrestrita que
consideram o princípio da precaução como um entrave ao livre comércio
(Estados Unidos, por exemplo). Do outro, estão aqueles que dão uma
importância ao desenvolvimento racional de novas tecnologias, porém, cercado
de cuidados e se preciso for, impondo restrições enquanto pairarem incertezas
quanto à existência de riscos (União Européia).
É diante desse cenário que se pretende tecer algumas
considerações sobre o princípio da precaução, na busca por uma melhor
compreensão de suas características. Buscar-se-á analisar a forma como se
estabelece o livre comércio internacional frente à utilização do princípio,
abordando especialmente a visão dada pela Organização Mundial do Comércio
(OMC). Por fim, o tema será analisado no âmbito das relações
internacionais/comerciais entre Mercosul e União Européia, conduzindo a tecer
algumas considerações acerca das características e natureza principiológica
decorrentes da idéia de precaução.
2. Origens e características do princípio da precaução
Desde a década de 70, o princípio da precaução vem sendo
utilizado como um princípio norteador das políticas de gestão ambiental em
casos de ameaça de dano irreversível ao ambiente. (2) Porém, como
texto escrito, ele surgiu de forma explícita em 1987 na 2a
Conferência Internacional para a proteção do Mar do Norte. (3)
Inicialmente, era apenas usado no direito internacional. Com
o passar dos anos, o princípio começou a ser trazido para o direito interno
dos países, sendo na França o primeiro lugar a ganhar um valor jurídico de
norma legal, com a Lei Barnier, de 02 de fevereiro de 1995. Essa lei inseriu o
artigo L.200-1 ao Código Rural Francês que assim dispõe: a ausência de
certeza, levando em conta os conhecimentos científicos e técnicos do momento,
não deve retardar a adoção de medidas efetivas e proporcionais visando a
prevenir o risco de danos graves e irreversíveis ao meio ambiente, a um custo
economicamente aceitável. (4)
O princípio da precaução foi reconhecido por diversos
textos internacionais, de valor jurídico inegável. Todavia, conforme já
mencionado, sua consagração pública se deu na Declaração do Rio, cujo Princípio
15 assim dispõe: quando haja perigo de dano grave ou irreversível, a
falta de certeza científica absoluta não deverá ser utilizada como razão
para postergar a adoção de medidas eficazes em função dos custos para
impedir a degradação do ambiente.
No Direito Comunitário Europeu o princípio foi acolhido
pelo Tratado de Maastricht (5) em seu art. 130-R e,
posteriormente, confirmado junto ao art. 174* (6) do Tratado de
Amsterdã. (7)
Muito embora existam vários textos com conceituações
semelhantes sobre o princípio da precaução, ainda existem dúvidas quanto a
sua aplicação no campo jurídico. Por isso, algumas propostas de explicação
do princípio já estão sendo elaboradas. Uma delas é dada por Kourislsky
& Viney para quem
o princípio da precaução deve orientar qualquer pessoa que
tome decisões concernentes a atividades que comportam um dano grave para a
saúde ou para a segurança das gerações presentes ou futuras, ou para o meio
ambiente. Este princípio impõe-se, especialmente, aos poderes públicos, que
devem fazer prevalecer os imperativos de saúde e segurança sobre a liberdade
ao livre comércio entre particulares e entre Estados. O princípio da
precaução obriga observar todas as disposições que permitem, a um custo
economicamente e socialmente suportável, detectar e avaliar o risco, de
reduzi-lo a um nível aceitável, elimina-lo. Além disso, deve informar as
pessoas envolvidas, recolhendo suas sugestões sobre as medidas visadas para
tratar o risco. O dispositivo de precaução deve ser proporcional à amplitude
do risco e pode ser a qualquer momento revisado. (8)
Cumpre ressaltar que o princípio da precaução não se
confunde com o clássico princípio da prevenção, segundo o qual
deve-se primeiramente constatar a produção do dano para, posteriormente, agir.
Através do princípio da precaução, deixa-se de lado essa lógica,
executando-se a medida necessária à proteção ambiental e sanitária, sem
adiamento. Em caso de dúvida ou incerteza, deve-se agir imediatamente. A
incerteza sobre os prováveis efeitos nocivos de um determinado produto não
deve ser capaz de evitar a adoção de medidas protetivas à saúde e ao meio
ambiente. (9) Portanto, tem-se que a precaução é aplicada a riscos
potenciais, enquanto a prevenção é aplicada a riscos conhecidos. A
precaução pode ser encarada como um prolongamento dos métodos de prevenção
aplicados aos riscos incertos.
De uma maneira geral, o escopo da precaução é ultrapassar
a prevenção. Não seria mais preciso que um dano se produzisse, ou se
mostrasse iminente, para que um gesto visando a evitar a produção ou a
repetição desse dano fosse legítimo. Invertendo essa lógica, a precaução
baseia-se na experiência em matéria técnica e científica: as vantagens que
surgem a curto prazo são, com freqüência, seguidas de desvantagens a médio e
longo prazo. Logo, é preciso dotar-se dos meios de prever o surgimento de
eventuais danos, antes mesmo de ter a certeza da existência de um risco. (10)
A análise do risco caminha juntamente com a busca pela
certeza científica. Em geral, somente se afirma acerca da existência de um
risco quando o mesmo pode ser cientificamente comprovado. Todavia, a espera por
essa comprovação pode levar a efeitos irreversíveis. Isso se deve ao elevado
rigor científico empregado para demonstração de causa e efeito.
Nesse ponto se insere o princípio da precaução; ou seja,
quando estiverem presentes indícios científicos razoáveis, já será
possível agir preventivamente com relação aos efeitos de determinadas
atividades, tecnologias ou substâncias que sejam potencialmente nocivas, ainda
que sem comprovação científica. Por essa lógica, a falta de certeza
científica não pode ser usada para justificar a continuidade do uso de uma
substância ou tecnologia nociva. (11)
Portanto, numa situação de incerteza, a primeira etapa de
uma análise científica consiste em formular as hipóteses de risco. Com base
nisso, pode-se chegar a uma situação de risco potencial cujo conceito
deriva da idéia de risco do risco nas palavras de Kourilsky & Viney.
(12) Nessa fase de análise do risco se verifica se o caso é de aplicar o
princípio da prevenção ou o da precaução. Para o primeiro é necessário um
risco conhecido, enquanto para o segundo é suficiente a existência de um risco
potencial (risco incerto).
Para evitar a perpetuação desse debate tão acirrado e
controvertido busca-se traçar contornos quanto à sua aplicação. É
importante deixar claro que o princípio da precaução (teoricamente) não
consiste em renunciar aos benefícios trazidos pelo desenvolvimento
tecnológico. Além disso, não se trata de um princípio que visa à
abstenção, muito pelo contrário, ele visa à ação. Ou seja, visa a agir de
forma a conciliar o desenvolvimento tecnológico à manutenção e preservação
do meio ambiente, contudo, baseado em uma atitude de prudência.
Sua implicação reside na adoção de medidas proporcionais
para prevenir os riscos potenciais que possam estar presentes na nova
tecnologia, levando em consideração que tais riscos sejam tidos como
aceitáveis e conhecidos. Todavia, o princípio não busca atingir um nível
irreal de segurança, visando ao risco zero. Sua aplicação visa a
avaliar a gravidade dos riscos e a probabilidade de se efetivarem. Para que isso
seja possível, é necessária uma vigilância não apenas para tomar uma
decisão (agir ou não agir), mas também para examinar as conseqüências dessa
decisão.
Um exemplo a ser seguido quanto à análise do risco é a
realizada no âmbito da União Européia onde são levados em consideração
três elementos básicos nessa problemática: avaliação, gestão e
comunicação. A avaliação do risco (13) se dá
diante de pareceres científicos elaborados no intuito de esclarecer os
eventuais riscos. A gestão é tida como a dimensão político-econômica
que o assunto assume no âmbito da Administração Pública junto ao Direito
Comunitário. No tocante à comunicação, verifica-se que sua dimensão
se enquadra dentro do caráter democrático do princípio da precaução, pois a
divulgação das informações colhidas é um direito inerente aos consumidores,
principais interessados em obter informações corretas sobre produtos e
serviços são postos à sua disposição.
Em consonância com essas orientações, encontra-se o Livro
Branco sobre a segurança dos alimentos (14), cuja prioridade é
garantir um elevado padrão de segurança alimentar. Sua orientação é a de
extrapolar as exigências físicas e químicas dos produtos, vindo a determinar
que sejam assegurados aos consumidores produtos capazes de fornecer os
nutrientes essenciais a uma boa dieta, sem danos à saúde. Nele são feitas
propostas para adoção de medidas que ampliem os padrões de segurança dos
alimentos, abrangendo toda a cadeia alimentar. Assim, a saúde e o bem estar dos
animais também devem ser levados em consideração, pois afetam diretamente a
segurança e qualidade dos alimentos. A atribuição da responsabilidade de
produzir resultados científicos constitui, portanto, a conseqüência dessas
medidas. Desta forma, esses produtos são considerados perigosos e/ou nocivos
até que as empresas desenvolvam o trabalho científico necessário para
demonstrar que são seguros (inversão do ônus da prova).
Em suma, o princípio da precaução visa a questionar a
lógica mercantilista decorrente da globalização, de forma a proteger o meio
ambiente e a saúde pública na busca por um desenvolvimento sustentável.
Posição contrária à decorrente desse princípio se baseia
no argumento de que o mesmo é um entrave ao livre comércio mundial, pois
impõe barreiras à livre troca de mercadorias entre as nações, atuando como
protecionismo disfarçado, além de trazer obstáculos ao progresso científico.
Por essas razões, não há como se afirmar se a aplicação do princípio da
precaução é justa ou injusta, correta ou não. Ao se contrapor com o livre
comércio se está diante de valores totalmente diferentes. Por um lado, a busca
pelo lucro e a circulação de bens e capitais; e por outro, a busca pela
obtenção de garantias de que essa prática comercial não irá colocar em
risco a saúde e o meio ambiente. A sua importância é evidenciada justamente
por trazer uma nova forma de encarar os riscos e de buscar a ação diante de
casos de insegurança e incerteza. Por isso, é sempre importante frisar que o
princípio não visa à inação, pelo contrário, visa à ação no intuito de
se acabar com a incerteza científica através do estímulo a pesquisas que
possam verificar a existência ou não de riscos.
3. O livre comércio internacional frente à utilização do
princípio da precaução como instrumento de proteção ambiental.
Um dos objetivos colimados por países que se reúnem em
blocos econômicos é o de livre circulação de mercadorias. Para tanto, os
países membros comprometem-se a não impor restrições de cunho meramente
protecionista de forma a impedir a integração econômico-comercial. Nesse
ponto se insere uma questão delicada da aplicação do princípio da
precaução como instrumento de proteção ambiental. Isso porque de um lado
está o interesse e compromisso de integração econômica e de estabelecer um
livre comércio, e de outro está a adoção de medidas restritivas baseadas em
incertezas quanto aos riscos de determinados produtos postos à disposição
para o consumo.
O impasse oriundo dessa posição antagônica pode ser
visualizado pelas severas críticas feitas pela Organização Mundial do
Comércio (OMC) ao princípio da precaução, a qual o vê como um entrave ao
comércio mundial. Isto porque a aplicação do princípio estaria alicerçada
em meros indícios de danos, o que tornaria a atitude de impedir ou não a
circulação de determinados produtos extremamente subjetiva podendo ensejar a
prática de medidas protecionistas. Além disso, para a OMC, o fato de o
princípio da precaução não trazer consigo medidas coercitivas para sua
efetivação, não legitimaria, portanto, o impedimento à livre circulação de
mercadorias. Em contrário a essa concepção, está a União Européia que já
se valeu de sua aplicação em diversos casos onde havia incerteza quanto aos
riscos potenciais para a saúde humana e animal e para o meio ambiente.
O princípio da precaução, como já visto, é um princípio
de aplicabilidade recente. Alguns tratados internacionais já o consagraram.
Contudo, no âmbito da OMC, ainda é visto com muitas restrições. Isso fica
evidente quando se compara a imposição das regras da OMC em detrimento das
orientações retiradas da Convenção Internacional da Biodiversidade assinada
durante a ECO-92 e de outras convenções e tratados internacionais em matéria
ambiental.
Isso decorre em virtude de o GATT (15) ter sido
estabelecido numa época em que poucos países possuíam leis ambientais
significativas, e não havia acordos regionais ou bilaterais que disciplinassem
a conduta para exploração dos recursos naturais. Na atualidade estão em vigor
duzentos acordos internacionais (à margem da OMC) relativos a diversas
questões ambientais e multilaterais. Aproximadamente vinte destes acordos
incluem disposições que podem afetar o comércio, por exemplo, proibindo
determinados produtos ou autorizando os países a limitarem o comércio em
determinadas circunstâncias. (16)
Com a criação da OMC, em 1994, através da assinatura do
Acordo de Marrakesh, os países membros reconheceram já no próprio preâmbulo
a previsão de vir a buscar preservar a proteção ambiental e o desenvolvimento
sustentável entre os objetivos da organização. O preâmbulo reconhece
que suas relações na esfera da atividade comercial e
econômica devem tender a elevar os níveis de vida, a garantir o pleno emprego
e um volume considerável e em constante aumento de ingressos reais e demanda
efetiva e a acrescentar a produção e o comércio de bens e serviços,
permitindo ao mesmo tempo a utilização ótima dos recursos mundiais de
conformidade com o objetivo de um desenvolvimento sustentável e procurando
proteger e preservar o meio ambiente e incrementar os meios para fazê-lo, de
maneira compatível com suas respectivas necessidades e interesses segundo os
diferentes níveis de desenvolvimento econômico. (17)
Todavia, alguns anos depois, na nona Rodada de Negociação
da OMC que iniciou em 2001 em Doha, conhecida como Rodada do Milênio, as
questões sociais e ambientais permaneceram em segundo plano, demonstrando que a
busca pelo livre comércio ainda prevalece. Uma vez mais foi vetada a
utilização do princípio da precaução. (18) As incertezas
da biotecnologia foram descartadas como sendo simples entraves protecionistas
quando, na verdade, apontam verdadeiros dilemas para a saúde de todos.
(19) Enfim, a Conferência de Doha restabeleceu uma certa normalidade
às relações internacionais, retomando a pauta do comércio que estava
ofuscada pela questão da segurança e do combate ao terrorismo. (20)
Além disso, outros fatores devem ser levados em
consideração. As convenções internacionais de proteção ao meio ambiente
são vistas sob a ótica da OMC como meras normas de indicação de conduta,
pois muitas delas não possuem caráter sancionador. Porém, importante frisar
que a falta de sanção não pode ser suficiente para desnaturar o caráter
jurídico do princípio da precaução. Nem todo dever vem associado à sanção
e nem por isso deixa de fazer parte do ordenamento jurídico. Poderá quem sabe
um dia além de ser um princípio geral de direito, servir como um instrumento
de controle constitucional quando seu conteúdo estiver claramente sedimentado.
Uma explicação para tal interpretação reside na própria natureza jurídica
de certas normas internacionais que não possuem um caráter coercitivo, sendo
denominadas de soft law. (21)
Na soft law, trata-se de normas com vistas a
comportamentos futuros dos Estados, que não chegam a ter o status de normas
jurídicas, mas que representariam uma obrigação moral aos Estados
(obrigações imperfeitas, mas, de qualquer forma, com alguma normatividade) e
têm uma dupla finalidade: a) fixar metas para futuras ações políticas nas
relações internacionais; b) recomendar aos Estados adequarem as normas de seu
ordenamento interno às regras internacionais contidas na soft law. Podem
assumir diversas formas ou denominações, como non binding agreements, gentlemen’s
agreements, códigos de conduta, memorandos, declaração conjunta,
declaração de princípios, ata final, e até mesmo denominações
tradicionalmente reservadas a normas da hard law como acordos e
protocolos. (22)
Este conceito ainda é recente e sem uma distinção adequada
entre hard law e soft law, pois se encontra em construção.
Ainda ancorado numa concepção formalista, de que as
obrigações internacionais somente são exigíveis dos Estados à medida que
assumem as formas das fontes tradicionais, há autores de nomeada que negam a soft
law um caráter jurídico e consideram-nas como "obrigações naturais,
ou morais". A nosso ver, a soft law não é uma obrigação de
natureza moral; não nos sentiremos à vontade em admitir como uma obrigação
moral às recomendações de uma agência oficial da ONU ou do Banco Mundial ou
de um banco regional sobre a realização prévia estudos de impacto ambiental
no território de um Estado peticionário de um financiamento milionário a um
projeto de grandes obras públicas, cuja inobservância impossibilitaria
qualquer concessão de fundos! (23)
Assim, o cerne do entrave vislumbrado pela OMC reside no fato
de os acordos internacionais que buscam enfrentar os problemas relativos ao meio
ambiente envolverem por vezes sanções comerciais, para o caso de
descumprimento de regras ambientais, as quais limitam a liberalização
comercial, significando uma barreira comercial não tarifária.
Portanto, fica clara a intenção de a OMC subordinar as
questões ambientais aos princípios do livre comércio, afinal a mesma é uma
organização onde o objetivo principal é a supressão de barreiras ao livre
comércio internacional. Assim como as normas ambientais podem representar um
tipo de barreira ao comércio, a solução dada pela OMC é buscar a
harmonização das normas ambientais e evitar que o discurso "politicamente
correto" de proteção ao meio ambiente não seja usado para indevidamente
restringir o comércio. Esse talvez seja o ponto de atrito e que requer uma
análise cuidadosa para se aferir até aonde existe mesmo a necessidade de se
proteger o meio ambiente impedindo-se a circulação de mercadorias e onde
começa o interesse de proteção comercial (reserva de mercado) alicerçado em
um discurso politicamente correto e amplamente aceito que é o de proteção
ambiental.
Nesse ponto, resta aos países que se acharem em situação
prejudicial recorrer a OMC para, através do seu Órgão de Solução de
Controvérsias (OSC), analisar os motivos da aplicação de medidas restritivas
ao comércio. Quanto a esse Sistema, no tocante às questões ambientais,
convém ressaltar que o mesmo dá condições de os países membros utilizarem
as regulamentações da própria organização para questionar as legislações
ambientais nacionais ou regionais, o que pode trazer sérios prejuízos e
controvérsias nas relações internacionais (24). Isso se deve ao
fato de que (...) seu sistema de solução de controvérsias
quase-jurisdicional (...) detém poder de sanção. O resultado é que se pode
dotar de coercibilidade acordos que resultam de uma só abordagem: a do livre
comércio. (25)
Contudo, a questão não é tão simples assim e tampouco
deve ser reduzida a uma ótica exclusivamente das relações comerciais.
(26) Não se deve esquecer que tanto as normas que pregam o liberalismo
econômico, como as normas multilaterais sobre meio ambiente participam de um
fenômeno comum: a globalização. Assim, é igualmente o fenômeno da
globalidade que deve impelir os Estados para adoção de uma lógica de
cooperação, tanto no âmbito da OMC, quanto dos mecanismos existentes nos
acordos multilaterais sobre meio ambiente. (27) É justamente
nesse sentido que o Princípio 12 da Declaração do Rio dispõe sobre a
cooperação entre os Estados, propondo uma alternativa para esse impasse:
Princípio 12 – Os Estados devem cooperar para o
estabelecimento de um sistema econômico internacional aberto e favorável,
propício ao crescimento econômico e ao desenvolvimento sustentável em todos
os países, de modo a possibilitar o tratamento mais adequado dos problemas da
degradação ambiental. Medidas de política comercial para propósitos
ambientais não devem constituir-se em meios para a imposição de
discriminações arbitrárias ou injustificáveis ou em barreiras disfarçadas
ao comércio internacional. Devem ser evitadas ações unilaterais para o
tratamento de questões ambientais fora da jurisdição do país importador.
Medidas destinadas a tratar de problemas ambientais transfronteiriços ou
globais devem, na medida do possível, basear-se em um consenso internacional.
(28)
4. A postura internacional frente ao princípio da precaução
A União Européia, conforme já mencionado, adota o
princípio da precaução de forma veemente. Todavia, essa atitude precaucionista
adotada pela União Européia vem sendo aplaudida por uns e severamente
criticada por outros, principalmente porque uma de suas conseqüências é a
restrição ao comércio de produtos que não se enquadram nos padrões exigidos
pelas normas de proteção sanitárias dos países que o consagram.
Dessa forma, tem-se que justamente
(...) neste momento de
publicização inédita do debate sobre a saúde que a liberalização do
comércio mundial chega ao seu grande impasse: o desmantelamento da proteção
tarifária e não-tarifária no setor da agricultura. Os países desenvolvidos
recusam-se a abrir seus mercados, protegendo sua produção e, ao menos no caso
da Europa, peneirando também sua qualidade de vida, através da
multifuncionalidade da agricultura e do modelo intensivo de produção. Já os
países em via de desenvolvimento lutam pelo acesso aos grandes mercados, como
forma de superação de seus graves problemas econômicos através da inserção
no comércio internacional. (29)
Nesse conflito, por enquanto, busca-se deixar a salvo os fins
para o qual se destina a aplicação do princípio da precaução: a proteção
ao meio ambiente e à saúde. Todavia, a incompreensão desse princípio,
principalmente por aqueles países que monopolizam as novas tecnologias (OGMs,
por exemplo), gera uma acirrada disputa que não considera os interesses e
anseios da sociedade na busca por qualidade de vida associada à
auto-sustentabilidade. A população, por sua vez, ainda se mostra receosa com
certas tecnologias que ainda não tiveram seus efeitos totalmente estudados.
Outra divergência decorrente da aplicação do princípio da
precaução deriva da concepção de responsabilidade adotada até o momento
para aquelas atividades potencialmente danosas. Segundo a atual teoria da
responsabilidade, qualquer questionamento ou responsabilização sobre
atividades de risco somente se efetiva mediante a ocorrência do dano, por
vezes, de proporções irreversíveis. Com a aplicação daquele princípio,
não há necessidade de produção do dano para que seja questionado determinado
produto. A simples incerteza ou falta de conhecimento mais aprofundado sobre
algum produto potencialmente danoso faz com que o Estado aja em favor da
preservação de valores mais importantes que os interesses comerciais e
econômicos daqueles que buscam impor seus produtos. (30)
No Brasil, o princípio da precaução aos poucos está sendo
incorporado ao ordenamento jurídico e às políticas públicas (art. 225 da
Constituição Federal). Contudo, ainda há um longo caminho a percorrer até se
chegar ao ponto em que se encontra a União Européia, caso seja essa a
posição que o Brasil venha a adotar. Por enquanto, o Brasil está delimitando
suas formas de proteção e de regulamentação ambiental com base no princípio
da precaução, especialmente para os organismos geneticamente modificados
(OGMs). Deve-se ressaltar que ainda não há tranqüilidade e tampouco garantia
de que sua aplicação se dará de forma efetiva. Um exemplo que ilustra
perfeitamente essa intranqüilidade é o da liberação dos OGMs. Esse é um
caso de extrema repercussão tendo em vista que sua liberação se deu,
inicialmente, sem a realização de Estudo de Impacto Ambiental (EIA).
Por conseguinte, foi questionada judicialmente e liberada somente através de
Medida Provisória para o caso da safra de soja do ano de 2003, afastando-se
temporariamente a aplicação do princípio da precaução.
Nesse sentido, faz-se necessário um estudo contínuo para
que se busque entender as implicações decorrentes da aplicação do princípio
da precaução com vistas a uma melhor compreensão de sua funcionalidade. Dessa
forma, evitar-se-á que uma equivocada interpretação do princípio possa ser
utilizada como entrave ao desenvolvimento da integração principalmente para o
caso do Mercosul, do qual o Brasil faz parte. Constata-se que aos poucos o tema
chega até o bloco, onde necessita de um posicionamento mais firme a ser adotado
entre os países que o compõem, assim como já ocorre na Europa. A partir de
tal decisão, o Mercosul poderá definir qual será o rumo de sua política
externa frente às diferentes visões que circundam o tema. Todavia, na tomada
dessa decisão é fundamental que se leve em conta a importância comercial da
União Européia perante o Mercosul, pois se trata de questão imprescindível
para o seu desenvolvimento. As relações entre a União Européia e o
Mercosul podem ser decisivas para o futuro dos Estados do Cone Sul, não apenas
em razão das trocas comerciais, mas, sobretudo por confrontar esse jovem bloco
com as vicissitudes e trunfos de um processo já bastante desenvolvido.
(31) Existe um forte interesse político na aproximação de
relações com a União Européia e Mercosul (Brasil). Por parte da União
Européia, existe interesse em reforçar sua presença na América do Sul,
diante da prática constante de priorizar as relações com os Estados Unidos,
evidenciada através das políticas praticadas pelos membros do Mercosul (em
especial Argentina).
Soma-se a esses fatores a constatação de que o comércio
agrícola representa a dimensão mais desafiadora no processo de integração
entre Mercosul e União Européia. Esta é uma área onde as preocupações
ambientais conflitam com as pressões dos países do Mercosul para acesso a
mercados, e com a resistência a mudanças enraizadas na Política Agrícola
Comum (PAC). (32) Entretanto, é também uma área onde existem
oportunidades para novas formas criativas de solução desta complexa questão.
Indubitavelmente, sem estas novas formas poderá não haver uma solução
exeqüível para as questões em pauta.
O Mercosul forte interessa aos povos de toda a América do
Sul. A aliança com a Europa pode mudar o curso da globalização,
privilegiando, além da defesa da democracia e do desenvolvimento, questões
sociais e ambientais que fazem parte da principiologia da integração
européia. (...) A Europa nos oferece a chance de reconstruir o Mercosul sobre
novas bases. (33)
Assim, caberá aos países membros do Mercosul se
posicionarem quanto aos limites de aplicação do princípio da precaução e se
o mesmo será encarado como um princípio norteador de políticas de gestão
ambiental ou se sua aplicação ficará relegada a um segundo plano,
permanecendo apenas presente nos textos dos acordos internacionais que o
prevêem.
O importante é que o princípio passe a ser mais discutido e
levado em consideração em conflitos que porventura venham a surgir a exemplo
do que já poderia ter sido feito na controvérsia que envolveu Argentina e
Brasil (34) no caso dos fitossanitários, conforme resultado do VII
Laudo Arbitral do Tribunal ad hoc do Mercosul. (35) Neste caso
o Brasil pretendia barrar a entrada de produtos fitossanitários argentinos em
seu território, alegando que esses poderiam oferecer riscos à saúde dos
consumidores e ao meio ambiente. Porém, a decisão do Tribunal afastou a
aplicação do princípio da precaução, não reconhecendo a inversão do ônus
da prova ao mencionar que caberia ao Brasil apresentar prova concreta quanto aos
alegados danos. É evidente que houve equívoco, intencional ou não, quanto à
abstenção ao uso do princípio da precaução, pois se assim o tivesse feito,
a fundamentação quanto à necessidade de se apresentar prova concreta acerca
dos riscos à saúde e ao meio ambiente seria afastada, por fazer parte da
essência do princípio a desnecessidade de prova concreta para que sejam
tomadas medidas restritivas. Todavia, tal decisão marca um importante momento
no desenvolvimento do Mercosul, pois o princípio já começa a se mostrar
presente em conflitos no bloco, assim como já acontece há algum tempo na
União Européia.
Por fim, um fato que reafirma a preocupação com a questão
ambiental por parte dos Estados-partes do Mercosul são as tentativas de
harmonização das normas ambientais. Recentemente foi firmado um Acordo-Quadro
sobre Meio Ambiente do Mercosul, conhecido como Acordo de Florianópolis
(14/03/2001) que veio a ser assinado em Assunção (22/06/2001). Muito embora o
nome seja "Acordo-Quadro", segundo o prof. Guido Soares, o mesmo não
pertence à categoria dos tratados-quadro, (...) mas trata-se de um umbrella
treaty, bastante vago, que estabelece, em 10 artigos e um Anexo (Áreas
Temáticas), intenções dos Estados-partes de estabeleceram uma cooperação em
matéria ambiental, sem dispor, contudo, sobre os mecanismos apropriados para
uma perfeição daquelas intenções. (36)
5. Considerações finais
A busca pela efetivação do Direito Ambiental Internacional
passa pelo enfrentamento das questões comerciais. A evolução desse novo ramo
do Direito traz consigo implicações diretas e decisivas para as Relações
Internacionais, especialmente no que se refere a prática de medidas de
proteção ambiental em confronto com o livre comércio. O aumento no número de
tratados e convenções internacionais demonstra que a preocupação em
regulamentar tanto o comércio internacional como os mecanismos de proteção
ambiental são um objetivo almejado mundialmente. Porém, esses mesmos textos
normativos podem trazer consigo instrumentos que geram dúvida e incerteza sobre
como devem ser aplicados. O princípio da precaução, instrumento legítimo de
preservação dos interesses ambientais, é um exemplo dessa incompreensão. Sua
lógica está muito além das noções de responsabilidade que se possuía até
bem pouco tempo. Os questionamentos acerca das práticas comerciais em
detrimento dos interesses ambientais são de difícil absorção por uma
sociedade que visa, em especial, a obtenção de lucro rápido e fácil. A
consciência ecológica ainda não se manifestou plenamente, de forma a tornar
mais tranqüila a adoção de medidas restritivas ao comércio como pressupõem
certos casos analisados sob a ótica do princípio da precaução.
O problema não encerra nessas incertezas. Muito embora o
Direito Ambiental Internacional esteja se cercando de instrumentos jurídicos e
políticos para garantir um desenvolvimento sustentável, tais instrumentos em
sua grande maioria são desprovidos de medidas sancionadoras àqueles que as
descumprem.
Porém, uma visão mais otimista quanto a essa aplicação
dessas normas ditas "frágeis", desprovidas de sanção, mas nem por
isso ineficazes, pode levar a acreditar que uma mudança na forma de encarar os
problemas ambientais possa ocorrer através desses debates acirrados entre meio
ambiente e comércio internacional. A partir do momento em que a lógica
expressa pelo princípio da precaução for compreendida, poderiam surgir
condições para que, num futuro próximo, o mesmo deixasse de ser um princípio
meramente de direito ambiental e passasse a ser empregado como princípio geral
de direito. Desse momento em diante, as incertezas, em qualquer que fosse o ramo
do direito, por exemplo, poderiam se valer da utilização desse princípio com
o fito de afastar danos irreversíveis.
Todavia, para que sua compreensão seja alcançada, se faz
necessário questionar certos elementos, a começar pelo próprio termo princípio.
Sob a ótica do Direito, o mesmo não é preciso, e pode significar norma
jurídica ou regra jurídica obrigatória. A incerteza quanto ao significado do
termo aumenta ainda mais quando associada à palavra precaução, a qual,
da mesma forma, não possui uma definição precisa. Outro ponto que precisa ser
compreendido, pois pode ser considerado um entrave na sua aplicação, se refere
à dificuldade em encontrar um nexo de causalidade entre o dano e sua causa, já
que existe apenas uma presunção, muitas vezes fundada em indícios
insuficientes. Devido a isso, sua normatividade é questionada, mesmo no direito
ambiental, onde se consagrou mundialmente. Por isso, certos países, como
Estados Unidos e Canadá, não reconhecem o princípio da precaução como norma
cogente, mas como mero princípio proclamatório e sem caráter sancionador. Em
contrapartida, há de se buscar compreendê-lo sob uma ótica mais ampla,
abordando noções científicas, políticas e jurídicas. As especulações e
estudos que podem surgir em função disso, levam a questionamentos sobre a
natureza jurídica do princípio; se o mesmo seria um princípio moralizador,
político, jurídico, um princípio geral de direito ou simplesmente uma
expressão da Soft Law.
O que se percebe a priori, é que se o princípio da
precaução passar a ser considerado como verdadeiro princípio geral de
direito, várias implicações nas Relações Internacionais serão
sentidas. A começar pela possibilidade de se contrapor a conceitos já
amplamente sedimentados como o livre comércio. Afinal, o princípio da
precaução proporciona uma reflexão sobre o peso dos interesses em jogo e a
tomada de decisões complexas. Nesse tipo de situação, a adoção de um
princípio pode ser mais feliz porque o legislador talvez tenha dificuldade ou
incapacidade para regulamentar uma matéria em meio a regras fixas, em função
da imprevisibilidade e da variedade das situações concretas. Assim, o
princípio procede a uma derrogação do poder normativo para a administração
pública e/ou para o juiz.
No âmbito do Mercosul, diferentemente do que acontece na
União Européia, ainda não se pode afirmar qual a decisão a ser tomada por
seus membros; ou seja, se haverá espaço para a adoção e aplicação do
princípio da precaução, ou se o mesmo será afastado e prevalecerá apenas a
intenção de integração econômica sem preocupações com a segurança
sanitária e ambiental. Se a decisão for de incorporá-lo nas decisões do
bloco, sob o ponto de vista jurídico não haverá óbice algum para utilizá-lo
como fonte, pois tanto o Protocolo de Brasília (art. 19) como o Protocolo de
Olivos (art. 34) prevêem a possibilidade de se buscar em outras fontes
mecanismos para solucionar os litígios que porventura venham a surgir entre
seus membros. Assim, a questão passará por uma reflexão acerca de qual
interesse e qual vontade irá prevalecer; ou seja, se a decisão sobre aplicar
ou não o princípio será política ou jurídica; econômica ou ambiental. O
fundamental nessa possível aplicação do princípio da precaução no Mercosul
é que os países também passem a adotá-lo em suas legislações nacionais,
eis que pelas características deste bloco, diferentemente do que ocorre na
União Européia, não existe um Direito Comunitário (supranacional) que
vincule todos os estados na adoção de uma mesma prática em busca da
proteção ambiental, por exemplo. Porém, independentemente de quem tome a
posição primeiro, sejam os Estados-partes, isoladamente, ou o próprio
Mercosul, inevitavelmente surgirão muitos outros conflitos, visto que o debate
entre liberalismo comercial e o desenvolvimento sustentável não é algo
simples e que possa se encerrar sem uma grande reflexão.
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