Sumário: Considerações iniciais. 1. A repartição de
competência em matéria ambiental pela Carta de 1988: os Estados Federados como
titulares de competência legislativa e administrativa. 2. A legislação
infraconstitucional ambiental: análise das atribuições dos Estados Federados
na estrutura administrativa nacional vigente. 3. Conclusões.
Considerações iniciais:
Malgrada a existência de normas relativas à preservação
do meio ambiente ser antiga, havendo previsão de sanção para o corte de
árvore, por exemplo, desde as Ordenações Filipinas (Livro 5o,
Título LXXV), jamais, antes da Constituição da República de 1988, o tema
ambiental fora tratado, no âmbito constitucional pátrio, de forma específica
e sistemática.
De fato, a Carta de 1988, de forma hodierna e avançada,
apresenta uma série de preceitos quanto à tutela ambiental, seja de forma
fragmentada em diversos Capítulos, seja em um Capítulo exclusivo ao tema.
Assim, inserida entre os direitos e deveres individuais e coletivos (Título II,
Capítulo I, art. 5o, LXXIII), a legitimidade de qualquer cidadão de
interpor ação popular para anulação de ato lesivo ao meio ambiente.
Igualmente, como matéria que pode ser objeto de inquérito
civil e de ação civil pública pelo Parquet (art. 129, III), como
princípio que rege a ordem econômica (art. 170, VI), tema a ser compreendido
na função social da propriedade (art. 186, II), como o dever de colaboração
pelo sistema único de saúde (art. 200, VIII) e como patrimônio cultural
brasileiro (art. 216, V).
Especificamente, há o art. 225 (Título VIII, Capítulo VI),
que enumera, em seu § 1o, uma série de normas, algumas de conteúdo
meramente programático, outras não, para o Poder Público, destacando-se a
exigência de estudo prévio de impacto ambiental para a instalação de obra ou
atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio
ambiente, na forma da lei (inciso IV).
Também de grande relevo a previsão de obrigação de
recuperação do meio ambiente degradado, a responsabilização penal das
pessoas jurídicas, além da civil e administrativa, por condutas e atividades
consideradas lesivas, e a caracterização da Floresta Amazônica brasileira, da
Mata Atlântica, da Serra do Mar, do Pantanal Mato-Grossense e da Zona Costeira
como patrimônio nacional, nos termos dos § 2o, § 3o e
§ 4o, respectivamente, todos do art. 225.
Passemos à análise dos dispositivos que versam sobre a
competência dos entes federados em relação ao tema.
I. A repartição de competência em matéria ambiental pela
Carta de 1988: os Estados Federados como titulares de competência legislativa e
administrativa.
Perfunctoriamente, torna-se imprescindível para este estudo
uma análise sucinta quanto ao Estado federal, do qual ontologicamente decorre a
noção de repartição constitucional de competências entre os entes
federados. O termo federação origina-se, etimologicamente, de foedus, foederis,
que significa pacto, aliança, união. Para caracterizá-la, a divisão de
competências entre os entes federados – ordens jurídicas parciais –,
embora essencial, não basta.
Ressalvadas algumas divergências doutrinárias, pode-se
afirmar que são elementos essenciais para a existência de um Estado
federativo, em síntese apertada, a descentralização política, que
corresponde à repartição constitucional de competências, a participação da
vontade das ordens jurídicas parciais na vontade criadora da ordem jurídica
nacional e a possibilidade de autoconstituição (Cf. TEMER, 2001, P. 63).
A divisão de competências entre os entes federados, em
regra, segue o denominado princípio da predominância do interesse, segundo o
qual compete à União as matérias em que predomine o interesse nacional, aos
Estados as de interesse regional e aos Municípios as de interesse local.
Na Carta Magna de 1988, coube aos Estados Federados, via de
regra, a competência residual ou remanescente, e à União Federal, as
competências expressas ou enumeradas, conforme tradicional técnica consagrada
mundialmente de repartição constitucional de competências (Cf. SILVA, 1994,
p. 418).
Tal assertiva, entretanto, não é absoluta, visto que, para
determinadas matérias, como, por exemplo, a tributária, a situação torna-se
inversa, cabendo aos Estados Federados uma competência expressa (art. 155),
enquanto que para à União Federal há, também, além da expressa (art. 153),
uma competência residual (art. 154, I).
Quanto à extensão, a competência pode ser classificada em
exclusiva, privativa, comum, concorrente ou suplementar. A competência
exclusiva, como o próprio vocábulo indica, exclui os demais entes, enquanto
que a privativa, embora também seja específica de um determinado ente
federado, permite, ao contrário daquela, delegação ou competência
suplementar.
A competência comum, também denominada cumulativa ou
paralela, é a exercida de forma igualitária por todos os entes que compõem
uma federação, sem a exclusão de nenhum; a concorrente consiste em uma
competência em que há a possibilidade de disposição por mais de um ente
federativo, havendo, entretanto, uma primazia por parte da União quanto à
fixação de normas gerais.
Finalmente, a competência suplementar, noção
necessariamente ligada à competência concorrente, designa a possibilidade de
editar normas que pormenorizem normas gerais existentes, ou que supram a sua
omissão.
Pois bem. A temática ambiental na Constituição de 1967
não era abordada de uma maneira geral, mas fragmentada em recursos minerais,
florestas, caça e pesca, águas, etc, cuja competência legislativa pertencia
tão-somente à União, nos termos do art. 8°, inciso XVII (MIRANDA, 1970, p.
95/96).
Os Estados federados não possuíam competência alguma,
ainda que de forma suplementar, para dispor sobre tais matérias (art. 8°, §
2°, da Carta de 1967).
De forma bastante distinta, a Carta de 1988 adota forma
hodierna de divisão de competência em matéria ambiental, correspondente na
fixação de temas comuns aos entes federados, prevendo atuações paralelas,
respeitadas, naturalmente, as esferas de atuação de cada um.
Assim, dispõe em seu art. 23, incisos VI e VII, ser
competência comum da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, a
proteção do meio ambiente e o combate à poluição em qualquer de suas
formas, bem como a preservação das florestas, da fauna e da flora.
Tal competência denomina-se material ou administrativa, uma
vez que possui precipuamente natureza executiva, não autorizando, portanto,
atividade legiferante alguma. Logo, corresponde à implementação das
diretrizes, políticas e preceitos concernentes à temática ambiental (Cf.
SILVA, 2002, p. 77).
O art. 24, incisos VI e VIII, estabelece a competência
legislativa concorrente da União, dos Estados e do Distrito Federal, excluindo
os Municípios, para florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza,
defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle
da poluição, assim como responsabilidade por dano ao meio ambiente.
Corroborando a competência comum de todos os entes federados
para atuarem de forma conjunta em defesa do meio ambiente, o § 1° do art. 225
da Carta utiliza a expressão genérica "Poder Publico", não fixando,
portanto, para nenhum ente federado específico as atribuições ali previstas.
De acordo com o princípio da predominância do interesse, a
Carta de 1988 expressamente dispõe nos parágrafos do art. 24 que a União
limitar-se-á a estabelecer normas gerais, cabendo aos Estados a competência
suplementar.
Logo, infere-se que os Estados Federados em matéria
ambiental com a ordem constitucional vigente a partir da Carta de 1988, tanto em
relação à competência material ou administrativa quanto legislativa,
passaram a exercer um papel fundamental.
II. A legislação infraconstitucional ambiental: análise das
atribuições dos Estados Federados na estrutura administrativa nacional
vigente.
O tema ambiental foi primeiramente tratado no âmbito
infraconstitucional pátrio, ao menos de forma sistemática, pelo Decreto-Lei
n° 1.413, de 14 de agosto de 1975, e, posteriormente, pela Lei n° 6.938, de 31
de agosto de 1981, que estabelece a Política Nacional do Meio Ambiente,
disciplina o Sistema Nacional do Meio Ambiente – SISNAMA -, seus instrumentos
e objetivos.
Apesar de cronologicamente anteriores, o Código de Águas
(Decreto-Lei n° 852, de 11/11/1938), o Código Florestal (Lei n° 4.771, de
15/09/1965), o Código da Caça (Lei n° 5.197, de 03/01/1967), o Código de
Pesca (Decreto-Lei n° 221, de 28/02/1967), o Código de Mineração
(Decreto-Lei n° 227, de 28/02/1967) e o Código Brasileiro do Ar (Lei n°
6.833, de 30/09/1980) não são, em regra, considerados como normas propriamente
de tutela do meio ambiente, vez que tratam apenas incidentalmente do tema (Cf.
HORTA, 1995, p. 304/305).
A Lei n° 6.938, de 1981, prevê em seu art. 6°, § 1°, que
cabe aos Estados, na esfera de suas competências e nas áreas de sua
jurisdição, a elaboração de normas supletivas e complementares e padrões
relacionados com o meio ambiente, observados os que forem estabelecidos pelo
Conselho Nacional do Meio Ambiente - CONAMA.
Nesse contexto administrativo, os órgãos ou entidades
estaduais integram o Sistema Nacional do Meio Ambiente como órgãos seccionais,
sendo responsáveis pela execução de programas, projetos e pelo controle e
fiscalização de atividades capazes de provocar a degradação ambiental, como
previsto pelo art. 6°, inciso V, da Lei n° 6.938, de 1981, com a redação
dada pela Lei n° 7.804, de 18/07/1989.
Tais órgãos estaduais têm a atribuição, entre outras, de
conceder o imprescindível licenciamento prévio para "construção,
instalação, ampliação e funcionamento de estabelecimentos e atividades
utilizadoras de recursos ambientais, considerados efetiva e potencialmente
poluidoras, bem como os capazes, sob qualquer forma, de causar degradação
ambiental", nos termos do art. 10 da Lei n° 6.938, de 1981, com a
redação da Lei n° 7.804, de 1989.
Ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais
Renováveis – IBAMA, órgão executor do Sistema Nacional do Meio Ambiente
(art. 6° da Lei n° 6.938, de 1981, com a redação dada pela Lei n° 8.028, de
1990), cabe o licenciamento em caráter supletivo, ressalvada a hipótese de
atividade ou obra cujo impacto ambiental seja de âmbito nacional ou regional,
isto é, que exceda o âmbito estadual (art. 10, § 4°, da Lei n° 6.938, de
1981, com a modificação da Lei n° 7.804, de 1989).
Observe-se, entretanto, que as normas e padrões a serem
observados pelos órgãos estaduais quanto a esse licenciamento, para sua
implementação, acompanhamento e fiscalização, consiste em atribuição do
próprio Ibama, autarquia federal, que deverá propô-las ao Conama (art. 11 da
Lei n° 6.938/81, com a redação dada pela Lei n° 7.804/89).
Como exposto no item anterior, a ordem constitucional vigente
quando da edição da Lei n° 6.938/81 atribuía apenas à União a competência
legislativa para dispor acerca dos bens ambientais, tais como as florestas,
caça e pesca, recursos minerais, etc. Os Estados federados não possuíam
competência alguma a respeito (art. 8°, XVII e § 2°, da Carta de 1967).
A Constituição da República de 1988 modificou
profundamente esse sistema na medida em que atribuiu também aos Estados a
competência para proteger o meio ambiente e combater à poluição, bem como
para preservar as florestas, a fauna e a flora (art. 23, VI e VII).
Outrossim, a Carta da República vigente atribui
expressamente a competência suplementar aos Estados, que excepcionalmente
poderá transformar-se em competência legislativa plena, para legislar sobre
florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos
recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição, assim
como responsabilidade por dano ao meio ambiente (art. 24, incisos VI e VIII).
Ainda, em seu Capítulo específico do Meio Ambiente
(Capítulo VI do Título VIII), o legislador constituinte utilizou no art. 225,
§ 1°, a expressão genérica "Poder Público" para designar o
titular das atribuições ali previstas, o que abrange, naturalmente, todos os
entes federados.
Que, de acordo com o princípio da supremacia da
Constituição, esta se coloca no topo do ordenamento jurídico de uma nação;
todas as demais normas apenas serão válidas na medida em que se conformarem
com as normas constitucionais.
A Constituição é, pois, a norma de todas as outras normas,
o fundamento da autoridade de todos os poderes constituídos (CAETANO, 1987, p.
401).
Conseqüentemente, "não se dá conteúdo à
Constituição a partir das leis. A fórmula a adotar-se para a explicitação
de conceitos opera sempre ‘de cima para baixo’, o que serve para dar
segurança em suas definições. O postulado da supremacia da Constituição
repele todo o tipo de interpretação que venha de baixo, é dizer, repele toda
a tentativa de interpretar a Constituição a partir da lei. O que cumpre ser
feito é sempre o contrário, vale dizer, procede-se à interpretação do
ordenamento jurídico a partir da Constituição" (BASTOS, 1999, p.
101/102).
Entretanto, a par dessa nova ordem constitucional vigente a
partir de outubro de 1988, constata-se que a legislação infraconstitucional
ambiental não sofreu alteração relevante para adequar-se ao novo papel a ser
desempenhado pelos Estados federados.
De fato, apesar das sucessivas alterações sofridas pela Lei
n° 6.938/81, através das Leis n° 7.804, de 18/07/1989, n° 8.028, de
12/04/1990, n° 9.960, de 28/01/2000, n° 9.966, de 28/04/2000, n° 9.985, de
18/07/2000, e n° 10.165, de 27/12/2000, os órgãos estaduais continuam a
exercer no Sisnama apenas a função de órgãos seccionais de execução,
responsáveis pela execução de programas, projetos e pelo controle e
fiscalização de atividades capazes de provocar a degradação ambiental (art.
6°, V).
Como órgão superior encontra-se o Conselho de Governo, cuja
função consiste no assessoramento da Presidência da República; órgão
consultivo e deliberativo o Conselho Nacional do Meio Ambiente – CONAMA;
órgão central a Secretaria do Meio Ambiente da Presidência da República;
órgão executor o Ibama; e, por fim, os órgãos locais, que correspondem aos
órgãos municipais (incisos I, II, III, IV e VI, respectivamente, do art. 6°).
Outrossim, a Lei n° 9.985, de 18 de julho de 2000, que
regulamenta o art. 225, § 1°, incisos I, II, III e VII da Constituição
Federal, e institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza
– SNUC -, trata de forma semelhante os Estados na medida em que, em seu art.
6°, confere aos órgãos estaduais, juntamente com o Ibama e os órgãos
municipais, a função de meros executores.
Tanto no Sisnama quanto no SNUC o órgão consultivo e
deliberativo é o Conama (art. 6°, II, da Lei n° 6.938/81, e alterações
subseqüentes, e art. 6°, I, da Lei n° 9.985/00). E, a participação de um
representante de cada um dos governos estaduais no plenário do Conama, conforme
prevê o art. 5° do Decreto n° 99.274, de 6 de junho de 1990, não é
suficiente para garantir aos Estados uma maior participação nos aludidos
sistemas uma vez que esse plenário também é composto por uma série de outros
representantes dos mais variados setores da sociedade, tais como das
Confederações Nacionais da Indústria, da Agricultura e do Comércio, bem como
das Confederações Nacionais dos Trabalhadores da Indústria, da Agricultura e
do Comércio (inciso VI).
Que, compõem também o aludido plenário mais 2 (dois)
representantes de Associações legalmente constituídas, para a defesa dos
recursos naturais e combate à poluição, a serem nomeados pelo Presidente da
República; há ainda um representante de cada um dos Ministros de Estado e dos
Secretários da Presidência da República (incisos IV e VII), entre diversos
outros representantes das mais variadas associações e entidades.
Finalmente, de encontro mesmo à nova ordem advinda com a
Carta de 1988, o art. 10 da Lei n° 6.938/81, que em sua redação original
previa, de forma expressa, apenas a licença do órgão estadual competente para
obra ou atividade efetiva ou potencialmente poluidora ou que cause degradação
ambiental, passou, com a redação dada pela Lei n° 7.804/89, a expressamente
prever a necessidade de prévio licenciamento também, em caráter supletivo, do
Ibama.
III. Conclusões:
A Constituição da República de 1988, de forma inédita no
âmbito constitucional pátrio, dispõe acerca do tema ambiental, seja através
de diversos dispositivos fragmentados nos seus mais variados Capítulos, seja
através de um Capítulo específico (Título VIII, Capítulo VI, art. 225).
Outrossim, distintamente da ordem constitucional anterior da
Carta de 1967, que não atribuía competência alguma aos Estados federados
acerca dos bens ambientais (art. 8°, § 2°, da Carta de 1967), a qual
pertencia unicamente à União Federal (art. 8°, XVII), a nova ordem
constitucional vigente a partir de 1988 adota sistema hodierno de divisão de
competências, seja legislativa, seja material, correspondente na fixação de
temas comuns aos entes federados, prevendo atuações paralelas, respeitadas,
naturalmente, as esferas de atuação de cada um (arts. 23, incisos VI e VII,
24, incisos VI e VIII, e 225, § 1°, este último em razão do emprego da
expressão genérica "Poder Público").
Não obstante, a legislação infraconstitucional ambiental,
em regra, ainda não contemplou os Estados federados com as suas novas
atribuições constitucionais; assim, os órgãos estaduais continuam a atuar,
basicamente, como meros executores regionais na composição da Política
Nacional do Meio Ambiente (Lei n° 6.938/81, com as alterações subseqüentes),
bem como no Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza – SNUC
(Lei n° 9.985/00).
Conseqüentemente, a título de exemplo, as normas e padrões
a serem observados pelos órgãos estaduais quanto à implantação,
acompanhamento e fiscalização do licenciamento ambiental, um dos instrumentos
mais importantes da política ambiental, continuam a serem elaboradas pelo
Conama a partir de proposições do Ibama, que consiste em uma autarquia federal
(art. 11 da Lei n° 6.938/81, com a redação dada pela Lei n° 7.804/89).
E, a participação fragmentada dos Estados, através de
representantes, no plenário do Conama (Decreto n° 99.274/90), órgão
consultivo e deliberativo tanto do Sisnama quanto do SNUC (art. 6°, II, da Lei
n° 6.938/81, e alterações subseqüentes, e art. 6°, I, da Lei n° 9.985/00),
está muito aquém das novas atribuições advindas com a nova ordem
constitucional vigente, uma vez que esse plenário também é composto por uma
série de outros representantes dos mais variados setores da sociedade.
Infere-se, pois, que em respeito à repartição de
competências fixada pela Carta de 1988 em relação ao meio ambiente, e
considerando o princípio da supremacia da Constituição, os Estados federados
devem possuir um papel de maior relevância na elaboração e implementação de
uma política do meio ambiente, através de instrumentos que possibilitem uma
atuação mais ativa e propositiva.
IV. Bibliografia:
BASTOS, Celso Ribeiro. Hermenêutica e Interpretação
Constitucional. 2ª edição, São Paulo: Celso Bastos Editor,1999.
BRASIL, Constituição da República Federativa do Brasil.
Brasília: Senado Federal, Subsecretaria de Edições Técnicas, 2002.
CAETANO, Marcelo. Direito Constitucional, vol. I. Rio
de Janeiro: Forense, 1987.
HORTA, Raul Machado. Estudos de Direito Constitucional.
Belo Horizonte: ed. Del Rey, 1995.
MIRANDA, Pontes de. Comentários à Constituição de
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SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional.
9ª edição. São Paulo: Malheiros Editores, 1995.
___________.Direito Ambiental Constitucional. 4ª
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TEMER, Michel. Elementos de Direito Constitucional.
17ª edição. São Paulo: Malheiros Editores, 2001.
