1. Introdução.
"Estou perfeitamente
seguro de que tenho razão; mas posso enganar-me e podes ter razão tu. Em
qualquer dos casos, vamos conversar racionalmente, pois assim nos aproximaremos
mais da verdade, do que se cada um persistir no seu ponto de vista. Ver-se-á
perfeitamente que a atitude que designo como sensata ou racional pressupõe um
certo grau de modéstia intelectual. É uma atitude de que só são capazes
aqueles que reconhecem não ter, por vezes, razão e que geralmente não
esquecem seus erros." (1)
Cuida o presente trabalho de breve ensaio acerca do decreto
presidencial como ato normativo, à luz das modificações inseridas no
altiplano constitucional do ordenamento jurídico brasileiro pelo poder
constituinte derivado reformador, através da emenda constitucional nº32,
promulgada em 11 de setembro de 2001, com importantes repercussões no
exercício da função atípica do Chefe do Poder Executivo Federal de criar
normas.
Com efeito, a referida reforma constitucional, além de
estabelecer novo regramento ao uso de medidas provisórias, inseriu sensíveis
modificações na natureza jurídica do decreto presidencial, regurgitando
(2) a figura do decreto autônomo no direito positivo brasileiro.
2. O decreto presidencial na Constituição Federal de 1988.
Na lição da doutrina administrativista (3), o
decreto é ato administrativo formal, de competência privativa do
Presidente da República, podendo veicular, em sua substância, atos individuais
ou atos gerais. No primeiro caso, dirige-se a sujeitos determinados, produzindo
efeitos concretos. Como ato geral, possui destinatários inominados, com claro
conteúdo normativo. Nesta última hipótese, cumpre ainda distinguir o decreto
regulamentar, cuja função cinge-se a regular "a fiel execução" das
leis, do decreto autônomo, com espectro normativo próprio, independente de
lei.
À luz da redação original da Constituição Federal
promulgada em 1988, o decreto presidencial com conteúdo normativo apenas era
admitido como manifestação do poder regulamentar, sendo-lhe vedado inovar no
ordenamento jurídico, deveria sempre se limitar a esclarecer o conteúdo das
leis, sem lhes aumentar ou restringir o espectro de incidência.
Deste modo, considerando que o fundamento constitucional de
validade do decreto seria sempre indireto, já que se limitava a regulamentar a
lei, restou consagrada a tese de que o mesmo, embora ato normativo, não poderia
ser objeto de controle abstrato de constitucionalidade pelo STF, eis que não
poderia ser contrastado diretamente com o texto constitucional.
3. A EC/32 e o decreto presidencial autônomo.
A multicitada emenda constitucional alterou a redação do
artigo 84 da CF/88, que passa a prescrever:
"Art. 84. Compete
privativamente ao Presidente da República:
.....................................................
VI – dispor, mediante
decreto, sobre:
a) organização e
funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de
despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos;
b) extinção de funções
ou cargos públicos, quando vagos;
......................................................(NR)"
A redação original da CF/88 verberava que a organização e
funcionamento da administração federal competiriam privativamente ao
Presidente da República, em qualquer hipótese, "na forma da lei".
Portanto, a lei cuidaria destas matérias e o decreto presidencial estaria
adstrito a regulamentá-las, com fundamento na lei, sem o poder de inovar no
ordenamento jurídico. Na prática porém, verificou-se o indesejável
expediente de editar-se medidas provisórias para disciplinar tais matérias,
olvidado seus pressupostos constitucionais de urgência e relevância.
Como a EC/32 trouxe novos contornos ao instituto da medida
provisória visando dar freios ao seu uso indiscriminado, o legislador constitucional
considerou necessário introduzir ajustes visando possibilitar ao Presidente da
República a produção, via decreto, de normas que cuidem da organização
administrativa do Poder Executivo, afastando assim, a necessidade de
participação do Poder Legislativo na produção de tais atos.
Observe-se portanto que, a partir da EC/32, é possível
identificar decretos presidenciais veiculando atos concretos, atos normativos
regulamentares, ou mesmo atos normativos autônomos. Gize-se porém, que o
conteúdo do decreto como ato autônomo deve limitar-se às matérias
relacionadas com a organização administrativa do Poder Executivo Federal,
observadas as restrições estabelecidas na nova redação do art.84 da CF/88.
Acresça-se, que a atribuição de dispor acerca da organização administrativa
no âmbito interno já era reconhecida pela ordem constitucional à Câmara dos
Deputados (art.51,IV), ao Senado Federal (art.52,XIII) e aos Tribunais
(art.96,I,b).
Por fim, considerando que o decreto com conteúdo normativo
autônomo tem fundamento constitucional de validade imediato, sem intermédio de
lei, conclui-se que este deve sujeitar-se ao controle de constitucionalidade
abstrato, via ação direta, sob o crivo do STF, na qualidade de legislador
negativo, ao contrário do entendimento que prevalece e que deve ser
mantido, acerca do decreto regulamentar.
4. Conclusão.
De tudo o quanto exposto, conclui-se que as normas
formalizadas através de decreto presidencial podem ter conteúdo autônomo,
independente de lei, desde que cuidem estritamente da matéria elencada na
CF/88, art.84, com a redação que lhe atribuiu a EC/32, em paridade ao teor dos
arts.51,IV, 52,XVIII e 96,I,b.
Assim, embora não conte com a participação do Poder
Legislativo em sua elaboração, tais atos sujeitam-se ao controle abstrato -
repressivo de constitucionalidade, ao crivo do Poder Judiciário.
NOTAS:
01. Karl Raymund Popper in O racionalismo crítico na política.
02. O decreto já foi veículo de normas autônomas em nosso sistema
jurídico, com espectro mais amplo, sob a égide da Constituição Federal de
1969.
03. Maria Sylvia Zanella Di Pietro in Lições de Direito
Administrativo.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS:
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo, 14ª Ed. São Paulo,
Ed. Atlas, 2002.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parcerias na Administração Pública, 3ª
Ed. São Paulo, Ed. Atlas, 1999.
FERRAZ JR, Tércio Sampaio. Introdução ao estudo do Direito, 2ª Ed. São
Paulo, Ed. Atlas, 1994.
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo
Brasileiro, 14ª Ed., Ed. Malheiros, 2002.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro, 27ª Ed., Ed.
Malheiros, 2002.
MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional Administrativo, 1ª Ed. São
Paulo, Ed. Ed. Atlas, 2002.
LOPES, Júlio Aurélio Vianna. Lições de Direito Constitucional, 1ª Ed.
Rio de Janeiro, 2001.
PINTO, Bilac. Regulamentação efetiva dos serviços de utilidade pública,
2ª Ed. Rio de Janeiro, Ed. Forense, 2002.
POPPER, Karl Raymund. O racionalismo crítico na política. Tradução de
Maria da Conceição Côrte-Real, 2ªEd., Brasília, Ed. Universidade de
Brasília,1994.
