Introdução
Enquanto os índices de criminalidade no Brasil atingem
níveis intoleráveis, obrigando o cidadão de bem a trancar-se dentro de sua
própria casa, e as autoridades responsáveis pela política de segurança
pública em nosso país parecem simplesmente não saber que rumo tomar, nos
Estados Unidos encontra-se em pleno andamento uma extraordinária experiência
de redução de criminalidade.
Pela primeira vez depois de trinta anos de aumento contínuo,
os índices de criminalidade nas grandes cidades dos EUA apresentam substancial
redução (1). A que se deve isso? Ouve-se falar na política
criminal de tolerância zero. Sabe-se que foi aplicada em Nova Iorque, durante a
gestão do Prefeito Rudolph Giuliani. Mas não se sabe exatamente quais seus
fundamentos teóricos. Ouve-se falar, também, na broken windows theory (teoria
das janelas quebradas), mas, igualmente, não se sabe qual a sua origem e o que,
exatamente, significa.
Neste despretensioso estudo, procuraremos demostrar como os
EUA, a partir da broken windows theory e da operação tolerância zero,
conseguiram reduzir drasticamente os índices de criminalidade em algumas de
suas grandes cidades, notadamente, em Nova Iorque. Analisaremos algumas
críticas feitas à política criminal de tolerância zero, bem como os limites
impostos pelo judiciário americano, ocasião em que se fará menção a algumas
decisões que informam a jurisprudência americana acerca do assunto. Por fim,
teceremos considerações sobre a situação brasileira no combate à
criminalidade.
Broken Windows Theory – Origens e Fundamentos
Em 1982, o cientista político James Q. Wilson e o psicólogo
criminologista George Kelling, ambos americanos, publicaram na revista Atlantic
Monthly um estudo em que, pela primeira vez, se estabelecia uma relação de
causalidade entre desordem e criminalidade. Naquele estudo, cujo título era The
Police and Neiborghood Safety ( A Polícia e a Segurança da Comunidade), os
autores usaram a imagem de janelas quebradas para explicar como a desordem e a
criminalidade poderiam, aos poucos, infiltrar-se numa comunidade, causando a sua
decadência e a conseqüente queda da qualidade de vida.
Kelling e Wilson sustentavam que se uma janela de uma
fábrica ou de um escritório fosse quebrada e não fosse imediatamente
consertada, as pessoas que por ali passassem concluiriam que ninguém se
importava com isso e que, naquela localidade, não havia autoridade responsável
pelo manutenção da ordem. Em pouco tempo, algumas pessoas começariam a atirar
pedras para quebrar as demais janelas ainda intactas. Logo, todas as janelas
estariam quebradas. Agora, as pessoas que por ali passassem concluiriam que
ninguém seria responsável por aquele prédio e tampouco pela rua em que se
localizava o prédio. Iniciava-se, assim, a decadência da própria rua e
daquela comunidade. A esta altura, apenas os desocupados, imprudentes, ou
pessoas com tendências criminosas, sentir-se-iam à vontade para ter algum
negócio ou mesmo morar na rua cuja decadência já era evidente. O passo
seguinte seria o abandono daquela localidade pelas pessoas de bem, deixando o
bairro à mercê dos desordeiros. Pequenas desordens levariam a grandes
desordens e, mais tarde, ao crime.
Em razão da imagem das janelas quebradas, o estudo ficou
conhecido como broken windows, e veio a lançar os fundamentos da moderna
política criminal americana que, em meados da década de noventa, foi
implantada com tremendo sucesso em Nova Iorque, sob o nome de "tolerência
zero".
Ainda exemplificando, Kelling e Wilson afirmavam que uma
comunidade estável, na qual as famílias cuidavam de suas casas, se preocupavam
com as crianças dos outros e desconfiavam de estranhos, poderia transformar-se,
em poucos anos, ou até mesmo meses, em uma selva assustadora. Uma propriedade
é abandonada. O mato cresce. Uma janela é quebrada. Adultos deixam de
repreender crianças e adolescentes desordeiros. Estas, encorajadas, tornam-se
mais desordeiras. Então, famílias mudam-se daquela comunidade. Adultos,
sem laços com a família, mudam-se para aquela comunidade. Adolescentes
desordeiros começam a se reunir na frente da loja da esquina. O comerciante
pede que se retirem. Eles recusam. Brigas ocorrem. O lixo se acumula. Pessoas
começam a embriagar-se em frente aos bares. Um bêbado deita na calçada e lá
permanece. A desordem se estabelece, preparando o terreno para a ascensão da
criminalidade.
Em 1990, o Professor da Universidade Northwestern de
Ciências Políticas, Wesley Skogan, publicou um estudo baseado em pesquisa na
qual 13.000 pessoas residentes em áreas residenciais de Atlanta, Chicago,
Houston, Filadelfia, Newark e São Francisco haviam sido entrevistadas. O estudo
era entitulado Disorder and Decline: Crime and the Spiral of Decay in America
Neighborhoods (Desordem e Declínio:O Crime e a Espiral de Decadência nas
Comunidades Americanas) e confirmava os postulados da broken windows
theory. Mas ia além disso, afirmando que a relação de causalidade entre
desordem e criminalidade era mais forte do que a relação entre criminalidade e
outras características encontradas em determinadas comunidades, tais como a
pobreza ou o fato de a comunidade abrigar uma minoria racial. Esta conclusão é
de fundamental importância, especialmente diante da afirmação, sempre
repetida e jamais comprovada, de que a principal causa da criminalidade reside
nas injustiças sociais, desemprego, pobreza, falta de oportunidades, etc. Mais
adiante, quando analisarmos às objeções a broken windows theory e à
tolerância zero, voltaremos ao assunto.
Em 1996, Kelling, em conjunto com Catherine Coles, lançou a
obra definitiva sobre a teoria das janelas quebradas: Fixing Broken Windows
– Restoring Order and Reducing Crimes in Our Communities (Consertando as
Janelas Quebradas – Restaurando a Ordem e Reduzindo o Crime em Nossas
Comunidades). Nesta obra, o autor iria além, e demonstraria a relação de
causalidade entre a criminalidade violenta e a não repressão a pequenos
delitos e contravenções. Assim como a desordem leva à criminalidade, a
tolerância com pequenos delitos e contravenções, leva, inevitavelmente à
criminalidade violenta.
No entanto, muito antes, em 1967, um relatório (2)
preparado para uma comissão criada pelo então Presidente Lyndon Johnson para o
estudo de estratégias de combate à criminalidade (Commission on Law
Enforcement and Crime) já apontara, com base em pesquisas e entrevistas com
cidadãos que o medo da criminalidade estava fortemente relacionado à
existência de desordem nas comunidades. No entanto, esta relação foi ignorada
até o início dos anos 80 e, registre-se, continua a ser contestada (e ainda
ignorada em muitos países), não obstante as evidências que indicam o seu
acerto.
Durante três décadas, a criminalidade só fez aumentar nos
EUA. O modelo americano de combate à criminalidade falhara porque não
reconhecia a relação de causa e efeito entre desordem, medo, criminalidade
violenta e decadência urbana. Kelling e Coles demonstram como, ao longo do
século XX, a polícia americana foi, aos poucos, abandonando suas tarefas na
manutenção da ordem pública para dedicar-se, exclusivamente, ao combate ao
crime. A raiz do aumento da violência nos EUA na segunda metade do século XX
está, também, nesta mudança de estratégia da polícia. Originalmente, o
papel da polícia americana era o de manter a paz e prevenir o crime. A
prevenção do crime era feita com a presença constante da polícia no seio da
comunidade. E aqui reside outro fundamento da broken windows theory. O
policial deve fazer parte da comunidade, entranhar-se na comunidade, e lidar com
as condições que criam o crime (desordens de todo o tipo, embriaguez pública,
jogos ilegais, etc.). Assim, ele conhece a comunidade, e é conhecido por ela.
Cria-se um vínculo entre a comunidade e a autoridade policial, e este vínculo,
permite que ambos juntem forças para evitar o surgimento da desordem e de
pequenos delitos que, mais tarde, levarão à criminalidade violenta. Assim, se
algum traficante tenta imiscuir-se naquela comunidade, tanto a comunidade como a
polícia podem imediatamente identificá-lo, e unindo forças, expulsá-lo de
lá, ou mesmo prendê-lo se o mesmo for apanhado no exercício do tráfico. Mas
para isso é preciso uma comunidade organizada, que preze a manutenção da
ordem, e uma relação de confiança entre a comunidade e a polícia, de modo
que ambos se auxiliem mutuamente.
O policiamento comunitário, portanto, é fundamental na
prevenção do crime. A presença física do agente policial na comunidade inibe
a desordem e a criminalidade. Neste sentido, Kelling e Coles são defensores do
"foot patrol", ou seja, do patrulhamento a pé, da figura do agente
policial que percorre a pé as ruas do bairro, muito mais eficaz, do ponto de
vista da prevenção, do que dos agentes policiais motorizados, que nada mais
fazem do que circularem de carro. Aos desordeiros basta, portanto, esperar que
passe o carro da polícia, para continuar a desordem, o que torna-se muito mais
difícil com o patrulhamento a pé.
Nos EUA criou-se a idéia de que a polícia não devia mais
zelar pela ordem pública, mas investir todos os seus esforços apenas no
combate ao crime. Assim, desordens e pequenos ilícitos foram deixados de lado,
para que se combatesse apenas os crimes mais graves. Portanto, as pequenas
janelas quebradas não mais eram reparadas, até que chegou-se a um ponto
insustentável onde a criminalidade aumentou de tal forma nos centros urbanos,
que muitos deram-se por conta do equívoco da estratégia adotada.
No Brasil, já chegamos a este ponto há muito tempo. A
"estratégia das prioridades", adotada tanto pela Polícia como,
pode-se dizer, por Juízes e Promotores, e que consiste em priorizar o combate
à criminalidade violenta, sob argumentos diversos, que vão desde a falta de
recursos até a desnecessidade de reprimir comportamentos que configuram não
mais do que um mero ato de desordem ou uma pequena contravenção, passando pela
alegação de o crime tem causas sociais, repete o equívoco cometido nos EUA e
é uma das principais causas do aumento avassalador da criminalidade violenta em
nosso país.
Sob esta estratégia, cria-se um círculo vicioso que
retroalimenta a criminalidade violenta. Não se combate a desordem e os pequenos
delitos porque deve-se priorizar o combate à criminalidade violenta. No
entanto, a criminalidade violenta é justamente resultado da falta de combate à
desordem e aos pequenos delitos. Esta lógica perversa precisa, em algum
momento, ser quebrada.
Como diz Kelling, o Juiz pode achar difícil que apenas uma
janela quebrada seja tão importante para permitir que a polícia exerça alguma
autoridade sobre uma pessoa que possa quebrar mais janelas. Ocorre que o
Juiz vê apenas um flash da rua num determinado momento, ao passo que o
público, ao contrário, vê todo o filme se desenrolando a sua frente, que
mostra a lenta e inexorável decadência da sua rua e de sua comunidade.
A Broken Windows Theory aponta um caminho para a
redução da criminalidade, que já teve efeitos positivos nos EUA, como a
seguir se verá, e que tem como base a repressão à desordem e aos pequenos
delitos e, também, o policiamento comunitário. Não é mais possível ignorar
esta extraordinária vitória contra o crime.
A Operação Tolerância Zero – A Retomada do Metrô e das
Ruas para o Povo de Nova Iorque
Um dos principais temas de debate durante a campanha para as
eleições à Prefeitura de Nova Iorque, em 1993, foi o que fazer contra os "esqueegeemen",
pessoas, normalmente jovens e atuando em grupo, que mediante ameaças veladas,
ou nem tanto, extorquiam dinheiro de motoristas após terem lavado os
pára-brisas dos carros sem que tivessem sido solicitados a fazê-lo. Tanto
David Dinkins (então Prefeito) como Rudolph Giuliani (um ex-Promotor Federal
que viria a ser eleito) prometiam um combate incessante contra a atuação
destes grupos, simplesmente porque esta era uma das principais reclamações dos
nova-iorquinos que viam na atuação daquelas pessoas a ausência de ordem e
autoridade, bem como uma ameaça constante, que levava ao medo e à decadência
da qualidade da vida urbana. Esta situação bem demonstra o ponto de
insuportabilidade a que o cidadão comum daquela metrópole chegou, quando
passou a exigir das autoridades providências enérgicas no sentido de
restabelecer-se a qualidade de vida, já então em plena decadência.
Na verdade a decadência urbana de Nova Iorque
desenvolvera-se de maneira lenta e constante ao longo dos anos 70 e 80, diante
da tolerância com a desordem e os pequenos ilícitos. As pichações não eram
reprimidas. As gangues se proliferavam. Permitia-se que os sem-teto ocupassem
espaços públicos, como metrôs, parques e praças, e lá fizessem suas
necessidades. Não se os obrigava a recolherem-se aos abrigos públicos. Além
disso, eles passavam a mendigar de maneira cada vez mais agressiva e
ameaçadora. Pequenos delitos como ingressar no metrô sem o pagamento da
passagem, pulando a catraca, quase não eram mais reprimidos. Tudo isso levava a
um aumento constante da criminalidade.
Esta situação era mais grave ainda no sistema de transporte
subterrâneo de Nova Iorque, o metrô, em razão das peculiaridades de se tratar
de um local fechado, deserto à noite, mas utilizado por grande parte dos
habitantes como único meio de transporte viável (aproximadamente três
milhões de pessoas utilizam o metrô de Nova Iorque num único dia). O metrô
tornara-se um grande problema.
Em abril de 1990, William Bratton, um policial que fizera
carreira rápida e brilhante na polícia de Boston, tendo se destacado
principalmente por sua atuação frente à polícia de trânsito daquela cidade,
foi contratado pela Polícia de Trânsito de Nova Iorque, para "resolver o
problema do metrô". Antes, George Kelling já havia sido contratado e, com
a chegada de Bratton, passou a "alimentá-lo" com idéias e material
de leitura.
Bratton imediatamente identificou os três principais
problemas do metrô: passageiros que pulavam a catraca e não pagavam a
passagem, desordem e crime.
O não pagamento da passagem havia se tornado epidêmico. O
prejuízo da municipalidade girava em torno de oitenta milhões de dólares por
ano. Os desordeiros simplesmente pulavam as catracas. Aqueles que pagavam
sentiam que estavam entrando em um local onde não havia lei e a desordem
imperava e começavam a se perguntar se valia a pena continuar respeitando a
lei.
A desordem só fazia crescer. Pichações, mendicância
agressiva e vandalismo criavam um clima propício à criminalidade.
A criminalidade no metrô aumentava e tornava-se mais
violenta, com a proliferação de gangues juvenis, cada vez mais usando armas de
fogo e simplesmente assaltando as pessoas.
Bratton teve imensas dificuldades no sentido de mostrar aos
policiais sob o seu comando a necessidade de combater-se a desordem e o não
pagamento das passagens. Afinal de contas, como policiais, e em consonância com
a política de segurança pública até então adotada, eles achavam que o seu
trabalho era combater o crime e não a desordem ou o não pagamento de
passagens. Vencida esta barreira, ele começou a aplicar a broken windows
theory ao problema do metrô.
No seu entendimento, o não pagamento da tarifa era a
principal janela quebrada no sistema subterrâneo de trânsito. Até
então, a Polícia de Trânsito não prendia em grande número aqueles que
pulavam as catracas. Isto era considerado um delito menor. Apenas uma ou duas
vezes por ano, eram feitas prisões em massa e os detidos eram levados ao Yankee
Stadium, numa espécie de demonstração pública. Isto, obviamente, em nada
alterava a situação. Bratton começou a aplicar uma estratégia de fazer
pequenas prisões em massa, de estação em estação. Como não havia efetivo
suficiente para efetuar as prisões em todas as estações, a Polícia de
Trânsito de Nova Iorque alternava dias e horários. Em algumas estações, era
como se não houvesse catracas. A imensa maioria das pessoas simplesmente pulava
por elas. Nesta situação, policiais a paisana apenas esperavam as ondas de dez
ou vinte "saltadores de catraca" para então prendê-los. Os poucos
que ainda pagavam a passagem, ao verem as prisões sendo efetuadas, estimulavam
e elogiavam os policiais. Pagar a passagem começava novamente valer a pena.
Mesmo às três horas da madrugada, policiais à paisana postavam-se nas
estações, como se fossem passageiros esperando o metrô. Um desordeiro entrava
na estação, olhava para os lados e não via nenhum policial uniformizado.
Pulava a catraca e era imediatamente preso pelos policiais à paisana. O medo da
prisão começou a alterar o comportamento daqueles que não pagavam a passagem.
A quantidade dos que não pagavam começou a declinar significativamente. A
primeira grande janela quebrada estava sendo consertada.
Àquela altura, já estava ficando claro para Bratton que a
grande maioria das pessoas detidas por não pagarem a passagem eram justamente
aquelas que causavam desordem no interior do metrô. Além disso, muitas das
pessoas detidas, ou carregavam armas consigo, ou eram pessoas procuradas com
mandados de prisão expedidos contra si. Atacando o problema do não pagamento
das passagens, estava-se prevenindo a desordem e também que elementos
criminosos entrassem no sistema subterrâneo de trânsito. Depois de um tempo,
os desordeiros e criminosos começaram a deixar suas armas em casa. Menos armas,
menos roubos, menos assaltos, menos assassinatos, menos vítimas. Começava-se a
demonstrar, na prática, a relação entre desordem e criminalidade no interior
do metrô. E, talvez mais importante, mediante um trabalho que era, ao mesmo
tempo de repressão e de prevenção. Repressão à desordem e aos pequenos
delitos. Prevenção aos crimes graves. E tudo isto apenas pela repressão a um
delito patrimonial que custava, isoladamente, pouco mais de um dólar, e que,
segundo muitos "entendidos", jamais deveria merecer a menor atenção
da polícia.
Quando venceu as eleições para a Prefeitura de Nova Iorque
em 1993, Rudolph Giuliani nomeou Bratton para chefiar o Departamento de
Polícia. Depois do metrô, era hora de devolver as ruas aos novaiorquinos.
O que Bratton fez, em verdade, foi uma profunda
reestruturação do Departamento de Polícia de Nova Iorque, mas tendo como uma
das premissas básicas sempre os postulados da broken windows theory.
Tendo em mente sempre a necessidade de coibir a desordem e reprimir os pequenos
delitos, Bratton foi, aos poucos, devolvendo as ruas ao povo.
Uma de suas primeiras iniciativas foi atacar a conduta
daqueles grupos de jovens que, de maneira velada ou não, geralmente em grupos,
extorquiam dinheiro de motoristas após terem lavado os pára-brisas dos carros
sem terem sido solicitados a fazê-lo. O que poderia parecer, em um primeiro
momento, algo com que a polícia sequer deveria se preocupar, estava, na
verdade, atormentando os motoristas, que se sentiam constantemente ameaçados.
Era, na verdade, uma janela quebrada. Como esta conduta constituia uma
infração menor, punida apenas com serviços comunitários, estas pessoas não
podiam ser presas, mas apenas intimadas a comparecer em juízo. Ocorre que nem
isto vinha sendo feito. Começou-se a fazer. No início, os intimados não
compareciam a juízo e isto (o não atendimento à intimação) autorizava que
fossem presos. Então prisões foram feitas. Com a certeza da punição, aquilo
que durante anos atormentara a vida dos motoristas de Nova Iorque teve fim em
poucas semanas.
Outras pequenas vitórias contra pequenos ilícitos
confirmavam a teoria de Kelling: uma pessoa foi presa por urinar num parque,
quando questionada sobre outros problemas deu informações à polícia que
resultaram na localização de um esconderijo de armas; um motociclista foi
detido por andar sem capacete, revistado, descobriu-se que carregava duas armas
consigo e tinha várias outras em seu apartamento; uma pessoa vendendo
mercadoria de origem suspeita, depois de questionada levou a polícia a um
receptador de armas roubadas.
Nem todo aquele que pratica um delito menor pode ser
considerado capaz de um delito grave. No entanto, alguns serão, especialmente
se não encontrarem nenhuma repressão ao pequeno ilícito praticado. Além
disso, podem ter informações sobre outras pessoas que são criminosos
perigosos.
Outro fundamento da broken windows theory, o
policiamento comunitário, também foi aplicado por Bratton em Nova Iorque. Em
verdade, quando ele assumiu a chefia do Departamento de Polícia, tal plano já
estava em andamento, com a contratação de mais policiais para trabalharem nas
ruas e nas comunidades. O que Bratton fez foi aperfeiçoar o plano,
identificando as áreas de maior criminalidade e desordem, e lá lotando um
maior número de policiais. Bratton é explícito ao afirmar que "os
policiais comunitários podem identificar as preocupações da comunidade e,
algumas vezes, prevenir o crime simplesmente com a sua presença física".
E para os que ainda acham que um maior número de policiais
nas ruas e entranhados nas comunidades não faz muita diferença, é o
insuspeito Claus Roxin quem diz: "... sobretudo, sou partidário da
concepção – que surgiu na América do Norte e pouco a pouco ganha mais
partidários na Alemanha -, de que a polícia faz falta na rua e não nos
gabinetes públicos" (3).
Em estudo sob o título "Policiamento Comunitário e
Controle sobre a Polícia – a experiência norte-americana", Theodomiro
Dias Neto, Mestre em Direito pela Universidade de Wisconsin (EUA) e Doutorando
em Direito pela Universidade do Sarre (Alemanha), afirma que o debate
contemporâneo na área policial gira em torno de como viabilizar a parceria
entre polícia e comunidade na tarefa de prevenção ao crime, informando que a
proposta é um estilo diferenciado de policiamento, caracterizado por: 1) uma
concepção mais ampla da função policial que abrange a variedade de
situações não-criminais que levam o público a invocar a presença da
polícia; 2) descentralização dos procedimentos de planejamento e prestação
de serviços para que as prioridades e estratégias policiais sejam definidas de
acordo com as especificidades de cada localidade; 3) maior interação entre
policiais e cidadãos, visando ao estabelecimento de uma relação de confiança
e cooperação mútua. (4) Tanto a broken windows theory, como
a operação tolerência zero, abarcam estes três itens. E é isto o que
Bratton fez em Nova Iorque. Quando refere "concepção mais ampla da
função policial que abrange a variedade de situações não-criminais que
levam o público a invocar a presença da polícia", Theodomiro Dias Neto
está fazendo explícita referência à manutenção da ordem como uma das
funções policias.
O resultado da aplicação da broken windows theory pelo
Departamento de Polícia de Nova Iorque foi a diminuição, pela primeira vez em
trinta anos, dos índices de criminalidade naquela cidade. Desde 1994, tais
índices vêm diminuindo. A história desta estratégia vitoriosa é contada por
William Bratton em seu livro "Turnaround – How America’s Top Cop
Reversed the Crime Epidemic" (A Reviravolta – Como a Polícia Americana
Reverteu a Epidemia de Crime). Esta política de segurança pública, a da
aplicação da teoria de Kelling no combate à criminalidade em Nova Iorque é
que veio a ser popularmente conhecida como "operação tolerância
zero". Muito distante, portanto, da caricatura que alguns desinformados,
por vezes, pintam, reduzindo a "operação tolerância zero" a uma
mera "limpeza" das ruas centrais da cidade, que, na sua equivocada
visão, consistiria apenas na retirada de prostitutas, gigolôs, bêbados e
traficantes das ruas centrais de Nova Iorque.
A Legislação e a Jurisprudência Americanas – Um pequeno
apanhado
Nos EUA já existiam, bem antes do advento da broken
windows theory e da "operação tolerância zero", leis que
criminalizavam determinadas condutas que, durante muito tempo, foram vistas
apenas como meros atos de desordem. A autoridade para regular e reprimir
legalmente comportamentos como mendicância agressiva, embriaguez pública, o
uso apropriado dos parques e ruas da cidade, reside no poder constitucional do
estado em prover a saúde, a segurança e a qualidade de vida dos cidadãos.
Nos EUA um Estado pode delegar a uma municipalidade o poder
de regular as condutas nestas áreas ou pode regular ele próprio inteiramente
estas áreas. Todavia, Kelling e Coles informam que isto não tem sido fácil.
Há uma razoável possibilidade de que regulamentos ou decretos municipais sejam
considerados inconstitucionais, e que as municipalidades venham a ser
processadas por aquelas pessoas que, eventualmente, tenham sofrido alguma
restrição com base nestes regulamentos ou decretos.
Em verdade, o que ocorre é uma tensão ou um choque entre os
direitos individuais daqueles que alegam que suas condutas supostamente
desordeiras nada mais configuram do que o seu mero direito de expressão, e o
direito da comunidade, para a qual os direitos individuais, por vezes, devem dar
lugar aos valores comunitários, a fim de que a ordem possa ser mantida na
comunidade, impedindo-se, assim, a proliferação da desordem e a ascensão da
criminalidade.
Os que se contrapunham ao direito de se reprimir legalmente
algumas condutas tidas como atos de desordem, tinham, fundamentalmente, duas
restrições: a primeira era quanto à tipificação dos comportamentos, que
alegavam ser vaga e imprecisa; e a segunda era de que tais leis, em verdade,
não reprimiam uma conduta, mas sim uma condição (ou um status); a condição
de pobre, sem-teto, viciado, etc. Tais restrições foram, eventualmente,
levadas ao Judiciário americano.
Num primeiro momento, as tentativas de se reprimir legalmente
tais comportamentos podem ser resumidas em dois tipos de leis: as "vagrancy
laws" e as "loitering laws", algo que pode ser
definido como "leis anti-vadiagem" e "leis contra o ato de
perambular, demorar-se em um local, vagar sem destino".
Kelling e Coles referem dois casos fundamentais nos quais a
Suprema Corte dos EUA julgou inconstitucional as "vagrancy e loitering
laws".
O primeiro é o caso Papachristow v. City of Jacksonville,
de 1972. Neste caso, oito indivíduos, entre negros e brancos, foram
acusados de vagar a esmo, de carro, sem destino, perambulando pelas ruas de um
bairro. Foram condenados por violarem uma lei de Jakcsonville, Florida, segundo
a qual "elementos perniciosos, vagabundos, pessoas licenciosas, que
perambulam de um lugar para outro, sem qualquer objetivo ou motivo legal, devem
ser tidas como vadios, para efeitos legais". A Suprema Corte anulou a
condenação, considerando que a lei de Jacksonville era imprecisa e vaga ao
tipificar o comportamento incriminado, porque falhava na função de dar a uma
pessoa de mediana inteligência uma informação razoável de que sua conduta
era proibida e também porque estimulava prisões e condenações arbitrárias.
A Suprema Corte também enfatizou que a lei em questão era inadmissível porque
tornava criminosas condutas inocentes, tais como o simples ato de vagar ou
perambular sem destino, que tinha sido, inclusive, parte da tradição
americana. O resultado de um diploma legal tão impreciso seria, ainda segundo a
Suprema Corte, colocar uma excessiva discricionariedade nas mãos da polícia.
O segundo caso é Kolender v. Lawson, de 1983. Lawson
tinha sido detido ou preso pela polícia 15 vezes entre março de 1975 e janeiro
de 1977, cada uma dessas vezes caminhando tarde da noite numa rua isolada
próximo a uma área de alta criminalidade ou em uma área comercial onde muitos
arrombamentos haviam sido cometidos. Foi acusado de acordo com uma seção da
Lei Penal da Califórnia, que estabelecia:
"Toda pessoa que comete um dos seguintes atos é culpada
de conduta desordeira, uma contravenção:.. . e) que perambula ou vagueia pelas
ruas, sem razão aparente, e que se recusa a se identificar ou a prestar contas
de sua conduta, quando requerido pela autoridade a fazê-lo, se as
circunstâncias são tais que indicam, para uma pessoa razoável, que a
segurança pública exige a sua identificação".
A Suprema Corte considerou a lei vaga e imprecisa diante da
exigência do devido processo legal da 14 ª Emenda à Constituição por falhar
ao definir a conduta criminal com suficiente precisão para que uma pessoa comum
pudesse entender que sua conduta é proibida e de uma maneira que não
encorajasse a arbitrariedade e a discricionariedade excessiva.
Como resultado destas duas decisões, a polícia e os
Promotores deixaram de aplicar outras leis similares, que, não obstante não
tivessem sido declaradas inconstitucionais, não eram mais aplicadas.
O próximo passo na busca de uma legislação que coibisse a
desordem foram as "Loitering For the Purpose of Laws". Tais
leis acresciam uma particular finalidade ao ato de vaguear, algo equivalente ao
elemento subjetivo do tipo do direito brasileiro. Assim, o simples ato de
perambular ou vagar de lugar em lugar não era tipificado. No entanto, se tal
ato tivesse por finalidade um outro ato proibido pelo ordenamento jurídico,
então a lei não seria inconstitucional. Um exemplo deste tipo de lei é a
seção 647 (d) da Lei Penal da Califórnia conforme a qual "qualquer
pessoa que esteja a vaguear próxima a um banheiro público para o fim de
satisfazer sua lascívia ou para qualquer outro ato ilegal" incorre num
ilícito penal. A Suprema Corte, em 1988, considerou constitucional esta lei,
entendendo que a exigência do conhecimento de que determinada conduta era
ilegal e a linguagem especificando o local do fato, diminuía qualquer potencial
indeterminação da norma e cumpria sua função de noticiar os atos proibidos,
além de evitar eventuais abusos policiais. Em outro julgamento, deste feita de
uma Lei de Milwaukee (que tipificava a conduta de vaguear a ela acrescendo uma
série de circunstância especiais e específicas), a Suprema Corte de Wisconsin
manteve a lei da Municipalidade, e acrescentou ainda que existem áreas da
conduta humana que, pela natureza dos problemas que apresentam, simplesmente
tornam impossível ao legislador definir com exatidão absoluta a conduta
ilícita.
As "Loitering For the Purpose of Laws"
representaram um avanço. No entanto, segundo Kelling e Coles, nem todas as
Cortes americanas aceitaram a constitucionalidade das mesmas. Ainda assim, em
muitos estados americanos tais leis estão em vigor, e sendo aplicadas.
Mas tais leis e regulamentos também tiveram contra si a
alegação de violação à primeira emenda à Constituição Americana que
protege o direito de expressão (5). Em Young v. New York City
Transit Authority, em 1990, o Departamento de Trânsito de Nova Iorque foi
processado porque seus regulamentos anti-mendicância no interior dos metrôs
estariam violando a primeira emenda. A primeira emenda protege não apenas o
mero direito de expressão verbal, mas também a conduta em que um comportamento
e a expressão estão intrinsecamente ligados, de maneira a passar uma
determinada mensagem. Exemplificando, a primeira emenda sustentou condutas tais
como a queima da bandeira americana e passeatas em protesto contra o
envolvimento dos EUA no Vietnã. Ou seja, outras formas de expressões
não-verbais estão protegidas pela primeira emenda. Neste caso, o direito dos
sem-teto de mendigar seria uma forma de expressão protegida pela primeira
emenda. Anteriormente, a Suprema Corte havia entendido que as solicitações de
fundos feitas por organizações de caridade eram uma forma de liberdade de
expressão protegida pela primeira emenda, pois passaria uma mensagem sobre uma
causa particular. Sem a solicitação de fundos, a mensagem ficaria muito
prejudicada. Seria um dos casos em que a conduta (solicitar fundos) estaria
intrinsecamente ligada à mensagem (os problemas dos necessitados). O Juiz que
julgou o caso entendeu que a mendicância individual estaria protegida pela
primeira emenda porque não seria possível dar a esta um tratamento
diferenciado do tratamento dado às solicitações feitas por entidades de
caridade. Além disso, entendeu que os interesses do Departamento de Trânsito
(proteção dos usuários do metrô contra comportamentos que pudessem
configurar ameaças e intimidações mediante uma mendicância agressiva) não
eram suficientes para coibir o direito de mendigar dos sem-teto no metrô.
A decisão foi duramente criticada pela imprensa. Houve
editorial que perguntou "quem é esse Juiz suburbano, que nunca usou o
metrô para dizer aos Nova Iorquinos o que eles devem agüentar"?
No entanto, a decisão foi modificada em grau de recurso. Os
juízes entenderam que o ato de mendicância não poderia ser considerado como
um direito de expressão resguardado pela primeira emenda, uma vez que a imensa
maioria dos indivíduos que mendiga, o fazem para coletar algum dinheiro, e não
para passar alguma mensagem ao público. Se alguns sem-teto quisessem passar
alguma mensagem sobre a falta de políticas públicas com relação à falta de
moradia ou sobre sua própria situação, seria muito improvável que os
passageiros do metrô, testemunhando aquela conduta (mendicância agressiva)
pudessem concluir que o sem-teto estivesse passando uma mensagem, pelas
específicas circunstâncias do metrô, que, antes, os fariam se sentir
ameaçados e importunados. Prosseguindo, os juízes entenderam que os
regulamentos anti-mendicância do Departamento de Polícia de Nova Iorque não
se destinavam à supressão do direito de expressão no metrô, mas sim a
garantir um ambiente seguro nas estações, prevenindo qualquer ato que pudesse
causar intimidação ou atormentasse os passageiros. Por fim, os juízes
concluíram que, mesmo se as condutas dos sem-teto no interior do metrô
estivessem protegidas pela primeira emenda, a decisão de primeira instância
havia pecado por ter superdimensionado o direito destes em detrimento do bem
comum.
No entanto, a demonstrar o dissenso jurisprudencial, uma lei
da Municipalidade de Nova Iorque que considerava contravenção perambular,
permanecer ou vagar em local público (fora dos metrôs, em parques, ruas,
etc.), para o fim de mendigar foi declarada inconstitucional por ofender a
primeira emenda. O juiz entendeu que a mendicância era uma conduta e também
forma de expressão que estavam intrinsecamente ligadas, e, portanto, protegidas
pela primeira emenda, tal como as solicitações de fundos por entidades de
caridade.
Não há consenso, portanto, acerca destas leis cujo
principal objetivo é manter ou restaurar a ordem a fim de evitar o avanço da
desordem e da criminalidade. A tendência é que o legislador aperfeiçoe cada
vez mais a técnica legislativa, a fim de que a lei resista aos testes de
constitucionalidade, não podendo alegar-se que é vaga ou imprecisa e tampouco
que ofende a primeira emenda à Constituição. Esta tendência aponta, também,
no sentido de especificação de determinados comportamentos, evitando as
alegações de imprecisão que também podem levar à inconstitucionalidade.
Neste sentido, estão em vigor nos EUA leis tipificando objetivamente
determinados comportamentos que levam à desordem e à criminalidade, como a
própria mendicância que se faz de uma maneira agressiva (6),
obstrução de calçadas, embriaguez pública e vandalismo, dentre outras.
Crítica: Os Pobres e as Minorias como Alvo
Não obstante o extraordinário sucesso da "Operação
Tolerância Zero" na diminuição da criminalidade em Nova Iorque, há
veementes críticos desta política criminal.
Os críticos sustentam que tal política criminal oprime
apenas os pobres, os necessitados e as minorias. Trata-se de evidente equívoco.
Keeling e Coles são claros ao afirmarem que o problema não
é a condição das pessoas, mas sim o seu comportamento. O que se
busca coibir é o comportamento que causa desordem e que prepara o terreno para
a ascensão da criminalidade. Não importa, portanto, a condição da pessoas,
mas sim sua conduta.
No entanto, os críticos questionam porque se preocupar com
mendicância agressiva, lavagens de párabrisas não solicitadas, embriaguez
pública, quando a violência anda solta nos grandes centros urbanos. Acaso
estariam procurando bodes expiatórios para a violência? Helen Hershkoff, da
União Americana das Liberdades Civis critica uma legislação que, tratando de
maneira equivocada o problema da pobreza, termina por proibir que os
necessitados simplesmente peçam dinheiro. (7)
Kelling e Coles identificam nas alegações de que o objetivo
de manter a ordem nada mais significaria do que uma forma de opressão aos
pobres e às minorias o resultado de décadas do crescimento de um
individualismo sem limites. Produtos deste crescimento seriam a primazia do
indivíduo e o seu direito de ser diferente; uma ênfase nas necessidades e
direitos individuais e a crença de que tais direitos seriam absolutos; uma
rejeição a uma moralidade média dos cidadãos americanos; e, por fim, a
noção de que considerar indivíduos como criminosos os estigmatizaria e os
tornaria realmente criminosos.
Na arena judicial as cortes americanas desenvolveram um corpo
de precedentes legais nos quais a proteção aos direitos fundamentais e
liberdades individuais expandiram-se e foram elevados a posições muito acima
de suas respectivas responsabilidades ou dos interesses da comunidade. Sendo
mais claro: a conduta de um indivíduo causador de desordem numa comunidade
devia ser protegida porque, em última análise, ele tem direito a ser
diferente, e sua liberdade de ser diferente deve ser protegida pelo judiciário.
Os interesses da comunidade não podem sobrepor-se aos direitos e liberdades
individuais de uma pessoa. A desordem cresceu, se expandiu e foi tolerada porque
virtualmente todas as formas de desvios comportamentais não claramente
violentos foram considerados sinônimos de expressão individual, e, como tal,
supostamente protegidas pela primeira emenda.
No entanto, Kelling e Coles afirmam que a demanda por ordem
permeia todas as classes sociais e grupos étnicos. Quando os usuários do
metrô exigiram a restauração da ordem nas estações subterrâneas não eram
os banqueiros ou os tubarões de Wall Street que estavam reclamando. Estes,
afinal, tinham outras alternativas. Foram os trabalhadores, principais usuários
do sistema, que exigiram a restauração da ordem e da segurança.
Os que advogam a restauração da ordem não estão propondo
alguma forma de tirania da maioria. Referem-se, isto sim, a comportamentos que
violam padrões de comportamento largamente aceitos por uma comunidade, e sobre
os quais há um consenso, sem qualquer conotação racial, étnica ou de
classes.
Além disso, a desordem tem conseqüências mais graves em
comunidades pobres e, portanto, estas são justamente as que mais precisam de
ordem a fim de evitar o aumento da criminalidade. Uma comunidade rica tem certas
condições de manter um estado de ordem que uma comunidade pobre não tem,
como, por exemplo, a contratação de segurança privada. É muito mais fácil
consertar uma janela quebrada em uma comunidade rica do que em uma comunidade
pobre. Portanto, antes de oprimir os pobres e minorias, a restauração e
manutenção da ordem, em verdade, vêm em seu auxílio. Relembre-se da pesquisa
de Wesley Skogan, referida no início deste estudo, e que concluiu que a
relação de causalidade entre desordem e criminalidade era mais forte do que a
relação entre criminalidade e outras características encontradas em
determinadas comunidades, tais como a pobreza ou o fato de a comunidade abrigar
uma minoria racial. Para o controle da criminalidade nestas comunidades,
portanto, a restauração da ordem é imprescindível. Pobreza não deve
necessariamente significar crime e desordem.
Criminalidade: Causas Multifatoriais
A desordem e a ausência de repressão a pequenos delitos
não são, por certo, a única causa do aumento da criminalidade. E, não sendo
a única causa, não foi apenas a ausência de combate à desordem que fez com
que a criminalidade crescesse ininterruptamente durante três décadas nos EUA.
Na obra The Crime Drop in América (A Queda do Crime
na América), Alfred Blumstein e Joel Wallman, o primeiro Professor
Universitário e Diretor da Associação Nacional de Pesquisas sobre a
Violência, e o segundo Ph.D pela Universidade de Colúmbia e Bolsista da
Fundação Harry Frank Guggenheim, de Nova Iorque (onde faz pesquisas sobre
violência e agressão), apresentam um profundo estudo sobre a queda da
criminalidade nos EUA nos anos 90.
Neste estudo ambos concluem que não há uma explicação
única para a diminuição da criminalidade verificada nos EUA na década de 90,
mas sim uma variedade de fatores, alguns independentes, e outros que,
interagindo entre si, foram importantes para o resultado final.
Blumstein e Wallmann, analisando os elementos da queda do
crime nos EUA, citam as mudanças com relação ao tráfico de drogas, o
incremento da economia, o controle do uso de armas de fogo, o aumento do número
dos estabelecimentos prisionais (e das prisões) as alterações demográficas
e, por fim, a política de combate ao crime, onde incluem a "tolerância
zero" e a importância da comunidade como elementos de combate ao crime.
O grande aumento da criminalidade nos EUA verificado em
meados da década de 80, segundo os autores, estaria diretamente relacionado ao
aumento do tráfico de cocaína e crack. Blumstein e Wallman identificam
subculturas de violência em relação ao tráfico de cada tipo de drogas.
Identificam também "eras" de apogeu do comércio de entorpecentes,
indicando, basicamente três períodos: o período da heroína (1960/73), o
período da cocaína/crack (com pico em 1984/89), e o período da maconha/blunt
(esta última uma nova "moda", resultante da colocação da erva no
envoltório de cigarros baratos no lugar do próprio fumo, período iniciado por
volta de 1990).
A subcultura do uso e do comércio de drogas consistiria na
organização de normas de conduta que definem o que o participante deve fazer,
o que não deve fazer e qual a punição para a desobediência. Os
participantes, no caso, são tanto os usuários, quanto os traficantes. No caso
da cocaína e do crack, a subcultura de seu uso e tráfico seria extremamente
violenta, autorizando o uso de armas de fogo e o emprego de ameaças e
violência físicas para assegurar a venda, o ponto, o pagamento, enfim, tudo o
que se relacionasse ao comércio da cocaína e do crack e fosse necessário para
assegurar o êxito do "negócio". Portanto, a subcultura do tráfico
da cocaína e do crack, explicaria o vertiginoso aumento da violência dos anos
80, bem como o declínio da criminalidade na década de 90, quando encerra-se o
pico da venda destas drogas, iniciando-se a era da maconha/blunt, cuja
subcultura é bem menos violenta.
Ao analisar a proliferação dos estabelecimentos prisionais,
os autores informam que os Estados americanos quadruplicaram sua massa
carcerária, resultando em gastos que passam dos vinte bilhões de dólares
anuais, o que são números que falam por si só como evidência de sua
importância na diminuição da criminalidade, quanto mais não seja, pela
simples razão de que o criminoso encarcerado não está nas ruas. Embora não
neguem totalmente a importância do aumento das prisões na diminuição da
criminalidade, Blumstein e Wallman sugerem que a criminalidade teria caído de
qualquer maneira, por outros fatores, ainda que o aumento das prisões não
tivesse ocorrido na escala em que ocorreu, reconhecendo, porém, que esta é uma
questão aberta.
