O IPTU progressivo no tempo e sua aplicação na organização do espaço urbano dos municípios.

RESUMO

Este artigo analisa brevemente o Estado Brasileiro, sua organização político-administrativa, seus princípios e objetivos, identificando atividades estatais conexas com o tema proposto. Destacando o ente municipal, lembra sua autonomia política e as competências atribuídas pela Constituição Federal, em especial a legislativa, tributária e de ordenamento territorial. Discorre acerca do Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana, realçando duas finalidades que lhe são inerentes: fiscal e extrafiscal. Explana de forma breve a problemática que envolve a organização do espaço urbano, com enfoque na retenção especulativa de imóveis e no conseqüente avanço do processo de periferização, responsáveis pelo aumento da demanda e do custo dos serviços urbanos. Destaca as inovações surgidas no ordenamento jurídico nacional quando da regulamentação da Política Urbana pelo Estatuto da Cidade, enfatizando seus princípios, diretrizes e instrumentos, fundamentais para viabilizar o planejamento e ações governamentais. Dos instrumentos, analisa principalmente o IPTU progressivo no tempo, estudando, a partir da legislação de Blumenau - SC, a viabilidade de sua aplicação na organização do espaço urbano dos municípios, com vistas ao cumprimento da função social da cidade e da propriedade.

Palavras-chave: Política Urbana. Estatuto da Cidade. IPTU. Progressividade. Extrafiscalidade.

1. INTRODUÇÃO

A ocupação desordenada das cidades, a retenção especulativa de terrenos urbanos e o processo de periferização, por contribuírem de forma decisiva para o aumento da demanda e principalmente dos custos dos serviços urbanos, são processos que devem ser contidos, merecendo atenção especial do Poder Público.

O Estatuto da Cidade, regulamentando a Política Urbana prescrita na Constituição Federal pelos artigos 182 e 183, estabelece normas que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, instituindo princípios e diretrizes e disponibilizando instrumentos aos gestores públicos para a organização da cidade.

Este artigo tem por objeto o estudo da viabilidade de utilização do IPTU progressivo no tempo, instrumento de aplicação sucessiva ao ordenamento de parcelamento, edificação ou utilização compulsória e pré-requisito para a desapropriação com pagamento em títulos da dívida pública.

Objetiva delinear a importância da gestão municipal no cumprimento do princípio da função social da cidade e da propriedade, enquanto competente para promover o "adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano" ^[01].

A análise da questão passeia pelo conceito de Estado e da organização político-administrativa do Brasil, com destaque para a autonomia e o papel dos Municípios, enquanto competentes para a organização da vida na cidade, enfatizando sua competência legislativa e tributária, em especial de instituição e cobrança do Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana – IPTU.

Os dados e conceitos apresentados foram obtidos através de pesquisa bibliográfica e junto a membros da equipe técnica que elaborou o Plano Diretor do Município de Blumenau, bem como pela análise e interpretação da legislação envolvida.

O estudo pretende contribuir como fonte de pesquisa para o planejamento das ações governamentais e aplicação do IPTU progressivo no tempo, de modo a dar cumprimento aos ditames da Constituição Federal, do Estatuto da Cidade e do Plano Diretor municipal.

2. O ESTADO BRASILEIRO

A teoria clássica define o Estado através dos seus três elementos essenciais: Território, Povo e Governo.

Para Sahid Maluf (1980, p. 39), "A condição de Estado perfeito pressupõe a presença concomitante e conjugada desses três elementos, revestidos de características essenciais: população homogênea, território certo e inalienável e governo independente".

Nos termos da nossa Constituição, a República Federativa do Brasil constitui-se em Estado Democrático de Direito que tem como fundamentos a soberania, a cidadania, a dignidade da pessoa humana, os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa e o pluralismo político.

Os objetivos fundamentais da República também são desenhados pela Carta Mãe. Neles são encontrados importantes orientadores para as ações dos gestores públicos: liberdade, desenvolvimento, igualdade social, não discriminação e promoção do bem de todos. Vejamos:

I – construir uma sociedade livre, justa e solidária;

II – garantir o desenvolvimento nacional;

III – erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais;

IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação.

Para alcançar seus objetivos, o Estado realiza diversas atividades. Destacamos, dentre tantas, as atividades financeira, pela qual o Estado arrecada suas receitas, aplicando-as para a realização do bem comum, e de planejamento, que inclui a organização da ocupação e uso do solo urbano.

Importante observar ainda preliminarmente que nossa Carta Constitucional, em seu artigo 18, concebe a organização político-administrativa do Estado Brasileiro compreendendo a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos como entes autônomos.

Sobre autonomia, Dalmo de Abreu Dallari (1986, p. 18) ensina que:

Os membros de uma federação gozam de autonomia, que é poder de autogoverno, incluindo a possibilidade de escolher seus governantes e de agir por vontade própria em relação a muitos assuntos. Mas as decisões do poder autônomo devem ser tomadas dentro dos limites fixados na Constituição Federal e ficam sujeitos a controle de constitucionalidade por um órgão da União.

2.1. OS MUNICÍPIOS NO BRASIL

Na história recente, nenhum momento marcou tão profundamente os municípios brasileiros como a promulgação da Constituição Federal em 1988, que os elevou à categoria de entes federados dotados de autonomia.

Celso Vedana (2002, p. 18) assinala:

A Constituição Federal de 1988 traz em si a mais moderna e avançada organização institucional do Município de que se tem conhecimento no Direito ocidental. Esse fato confirma o progresso da visão do constituinte de 1988, na medida em que ele conferiu fundamental importância e destaque ao papel a ser exercido por este ente estatal. Com efeito, o constituinte não só manteve o sistema federativo da Constituição de 1967, mas também o consignou na Carta Magna na condição de ente federado com plena autonomia nos aspectos político-administrativo e tributário.

Junto com o novo status os municípios tiveram suas responsabilidades ampliadas, passando a ser demandados diretamente por diversos serviços públicos antes prestados pelo Estado ou pela União. Ainda Celso Vedana (2002, p. 50 e 51) comenta:

O Município tem por finalidade principal promover o bem estar dos munícipes, bem-estar que significa o crescimento dos indivíduos em todos os sentidos, quer culturais quer econômicos, da sua família e da comunidade onde estiver inserido. Por isso as bases a serem estabelecidas para o cumprimento dessas competências, tanto no sentido da repartição das receitas tributárias, quanto na execução dos encargos (serviços), é o Município, sendo necessário que a ele sejam dadas as condições para cumprir com êxito essas atribuições.

Sobre a autonomia municipal, Valéria Furlan (2004, p. 41), citando Tércio Sampaio Ferraz Jr., anota que:

A autonomia municipal, sede da competência tributária, resulta de atribuições constitucionais (via normas de competência) que outorgam ao Município capacidade de auto-organização (lei orgânica), de autogoverno (eletividade do Executivo e Câmara), de poder heterônomo (elaboração de leis municipais ou capacidade normativa) e de auto-administração (capacidade de instituição de tributos, arrecadação e aplicação: autonomia financeira).

Nossa Carta Constitucional distribui aos entes municipais competências e atribuições a serem por eles exercidas, de forma exclusiva ou não. No artigo 30 encontramos as principais diretrizes neste sentido, merecendo destaque os incisos I, III e VIII, pelo grau de relevância ao presente estudo. Vejamos:

A competência legislativa é, por óbvio, ponto de partida para a organização da vida na cidade. Sem ela, o município não poderá exercer suas demais competências, considerando que todos os atos da administração pública devem ser norteados pela legalidade.

Além disso, para o exercício das atribuições que lhe são próprias, os entes federados deverão dispor de recursos financeiros, sem os quais igualmente não seriam viáveis quaisquer ações governamentais.

A competência para instituir impostos, dentre os quais, o Imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana – IPTU, é conferidos aos municípios pela Constituição Federal, artigo 156. Valéria Furlan (2004, p. 44), agora citando Antônio José da Costa, lembra que: "(...) a competência para tributar é um instrumental da autonomia do Município, pois que, sem autonomia financeira, não há como se falar em autonomia política e administrativa".

Para o exercício da competência tributária e de ordenamento, controle do uso, parcelamento e ocupação do solo urbano, é imprescindível a observação das normas gerais ditadas pela União, considerando pertencerem, tanto o direito urbanístico quanto o tributário, ao campo da competência legislativa concorrente, nos termos do artigo 24 da Carta Constitucional.

3. O IMPOSTO SOBRE A PROPRIEDADE PREDIAL E TERRITORIAL URBANA

Um dos principais impostos compreendidos na competência tributária dos municípios, o IPTU é um dos tributos previstos no ordenamento jurídico pátrio onde mais de perto convivem a fiscalidade e a extrafiscalidade, dada sua importância como fonte de receita e sua utilização no ordenamento do espaço urbano.

É conhecido como uma espécie de "condomínio da cidade", o que denota a existência de um consenso social que autoriza sua manipulação como instrumento de organização urbana. Em outras palavras, este consenso legitima o Município a arrecadar o imposto, no exercício de sua atividade financeira, aplicando-o em outra atividade que lhe é própria, o planejamento e organização do solo, de forma a assegurar o desenvolvimento da função social da cidade e o bem-estar dos seus habitantes.

Respeitados os princípios constitucionais e as normas gerais tributárias, os municípios tem competência plena para legislar sobre o IPTU, definindo a zona urbana municipal, mensurando a base de cálculo e instituindo as alíquotas incidentes.

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Em sintonia com o artigo 146 da Constituição Federal ^[02], o Código Tributário Nacional - Lei 5.172/1966, lei materialmente complementar instituidora de normas gerais tributárias, define o fato gerador, a base de cálculo e os contribuintes do IPTU, em seus artigos 32 a 34:

[...]

Art. 33. A base do cálculo do imposto é o valor venal do imóvel.

[...]

Art. 34. Contribuinte do imposto é o proprietário do imóvel, o titular do seu domínio útil, ou o seu possuidor a qualquer título.

Ter-se-á, portanto, fato gerador tributário do IPTU quando se verificar a propriedade, o domínio útil ou a posse de bem imóvel por natureza ou por acessão física localizado na zona urbana do município.

Para fins de incidência tributária, há que ser observado o conceito de propriedade posto pela legislação civil, mais especificamente pelo artigo 1228 do Código Civil, segundo o qual "o proprietário tem a faculdade de usar, gozar e dispor da coisa, e o direito de reavê-la do poder de quem quer que injustamente a possua ou detenha".

É cediço que o direito de propriedade pressupõe a junção dos poderes de usar, gozar e dispor da coisa. Estes poderes, no entanto, não são absolutos, devendo ser exercidos de forma a atender a função social da propriedade.

Segundo Melo (2009, p. 284):

Como a propriedade deve atender à sua função social (art. 5º, XXII e XXIII; art. 170, III; arts. 184 e 186, CF), o exercício do seu direito deve estar em consonância com as suas finalidades econômicas e sociais, preservando a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilíbrio ecológico e o patrimônio histórico e artístico, evitando a poluição do ar e das águas (§ 1º, art. 1228, Código Civil)

[...]

Os objetivos da função social podem ser alcançados mediante obrigações positivas (proprietário construir em terreno ocioso) e com regras impeditivas de ações (proibição de edificações, visando às funções de urbanismo; ordenamento do crescimento de atividades, segregação de indústrias insalubres, conveniente uso e ocupação do solo, evitando especulação imobiliária).

Além da propriedade, dará causa à tributação pelo IPTU também a detenção do domínio útil e a posse do bem imóvel.

José Eduardo Soares de Melo ensina que o domínio útil contrapõe-se ao domínio direto e "compreende os direitos de utilização e disposição, inclusive o de alienação, conferidos ao foreiro, relativamente a prédio enfitêutico", acrescentando também que mesmo tendo o atual Código Civil "proibido a constituição de enfiteuses e subenfiteuses (art. 2.038), sendo substituídos pelo direito de superfície (art. 1.369 do Código Civil), permanece o direito adquirido às enfiteuses em vigor, aplicando-se os decorrentes efeitos fiscais" (PAULSEN e MELO, 2009, p. 284 e 285).

Em relação ao instituto da posse, importante considerar que para constituir-se em fato gerador tributário, a posse deverá expressar o animus dominis do possuidor. Em outras palavras, o possuidor deve deter a coisa como se sua fosse.

Enquadra-se na condição de contribuinte, portanto, o proprietário, o titular do domínio útil e o possuidor a qualquer título do imóvel situado na zona urbana do município, entendido como bem imóvel "o solo e tudo quanto se lhe incorporar natural ou artificialmente", nos termos do art. 79 do Código Civil.

A base de cálculo do IPTU será o valor venal do imóvel, assim considerado o valor que pode alcançar o bem no mercado imobiliário, numa venda à vista. A mensuração deste valor dar-se-á através das Plantas Genéricas de Valores.

Durante muito tempo discutiu-se sobre a possibilidade de ser o IPTU progressivo em razão do valor dos imóveis por ele alcançados, considerando sua classificação doutrinária como imposto real.

A celeuma está aparentemente resolvida a partir da Emenda Constitucional nº 29/2000, que deu nova redação ao parágrafo primeiro do artigo 156 da Constituição Federal, textualmente:

A redação original deixava dúvidas quanto ao alcance da permissão constitucional, dando a idéia de que somente fosse possível a aplicação de alíquotas progressivas quando tivesse fins ordinatórios ou regulatórios da política urbana. Vejamos:

Com a nova redação acalmaram-se os ânimos doutrinários e jurisprudenciais, ficando praticamente pacificada a coexistência da chamada progressividade fiscal do IPTU, de caráter arrecadatório e corolário do princípio da capacidade contributiva ^[03], sem prejuízo da aplicação de alíquotas diferenciadas em função da localização e uso do imóvel e da progressividade no tempo, de cunho exclusivamente extrafiscal.

É também na Constituição Federal, no capítulo II do Título VII, intitulado Da Política Urbana, mais especificamente no artigo 182 e seu § 4º, que vamos encontrar as diretrizes para a progressividade no tempo, com caráter regulador:

Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.

[...]

§ 4º

- É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:

I - parcelamento ou edificação compulsórios;

II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;

III - desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais.

Importante destacar aqui que não se trata de tributação de ato ilícito, o que é expressamente vedado pelo artigo 3º do Código Tributário Nacional quando define tributo como "prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada".

Da definição legal extraímos que os tributos não podem servir como meio de punição dos atos que não se harmonizam ou que afrontam a ordem jurídica estabelecida.

A partir desta análise, poder-se-ia contrariar a aplicação da progressividade no tempo, na medida em que esta representa uma espécie de penalidade pela inércia, omissão do contribuinte diante da ordem do poder público municipal de promover o aproveitamento de seu imóvel.

Alguns doutrinadores, a exemplo de Machado (2007, p. 411), defendem que:

[...] se não autorizada por dispositivo constitucional expresso, a progressividade em razão do tempo poderia ser impugnada, ao argumento de que constitui verdadeira sanção de ato ilícito, sendo contrária, portanto, ao conceito de tributo. Assim, tem-se que a norma do art. 182, § 4º, teve a finalidade específica de afastar argumentos contrários àquela forma especial de progressividade.

Entendemos que o fato gerador do IPTU, concretizado pelo ser proprietário, possuidor ou detentor do domínio útil de imóvel localizado na área urbana, não se caracterizará, em hipótese alguma, como um ato ilícito. O imposto incidirá independente da conduta omissiva do contribuinte que deixou de utilizar ou edificar imóvel.

Em outras palavras, a conduta contrária ao ordenamento jurídico ocorre independente e posteriormente ao fato tributável.

Para Batista (2007):

A hipótese de incidência já está realizada, pouco importando que no mundo físico haja a ilicitude de descumprir a função social da propriedade. Neste primeiro momento, a alíquota do IPTU está normal, com sua função fiscal; num momento posterior, seu aumento progressivo no tempo tem caráter sancionatório, mas não o imposto em si.