RESUMO
O presente trabalho se propõe a fazer uma
análise jurídica da conduta dos guardadores clandestinos de veículos,
popularmente conhecidos como flanelinhas, pessoas que atuam principalmente nas
grandes cidades pedindo ou exigindo dos motoristas uma contraprestação
pecuniária por um suposto serviço de vigilância prestado.
O estudo traça um panorama atual da atividade, expondo suas
características, impactos na sociedade e o modo como a mesma é encarada pelas
autoridades competentes. São examinadas algumas de suas implicações
jurídicas, dando especial enfoque ao fracasso e incoerências de sua
regulamentação legal.
INTRODUÇÃO
"Está passada a hora das autoridades assumirem uma
postura desprovida de hipocrisia em relação à atuação nefasta dos chamados
‘flanelinhas’ que, a pretexto de trabalho, exigem dos motoristas pagamento
por serviços de vigilância para estacionar em via pública, arvorando-se ‘donos’
do espaço público, quando se sabe que o que se cobra não é vigilância, mas
pagamento para não ter o bem danificado... Se for justificar essa atividade no
desemprego, estaria justificado a pistolagem, o tráfico de entorpecentes, entre
outros, com reflexos econômicos, o que é inadmissível."
As palavras acima não foram proferidas por um motorista
indignado ou por algum dos famosos formadores de opinião televisivos
desprovidos de maiores conhecimentos jurídicos. Elas partiram do Juiz Daniel
Ribeiro Lagos, da 3ª Vara Criminal de Porto Velho (RO), na sentença em que
condenou um guardador clandestino de veículos por crime de extorsão. Nesta
decisão de repercussão nacional, o magistrado aproveitou para chamar atenção
das autoridades para essa perturbadora situação cotidiana [01].
É fato notório que a ação dos flanelinhas já se tornou
um grande problema nas cidades brasileiras. As altas taxas de desemprego, o
aumento da rentabilidade da atividade, o conformismo da população e a falta de
controle pelo poder público fizeram com que o contingente de flanelinhas nas
ruas aumentasse de forma caótica, tornando-se uma prática comumente associada
à criminalidade e à degradação do ambiente urbano.
Uma simples observação das manchetes dos principais jornais
já é capaz de evidenciar o impacto lesivo da ação dos flanelinhas na
sociedade: loteamento de ruas, intimidação e extorsão de motoristas, danos a
veículos e disputas violentas por território são apenas alguns dentre os
muitos fatos abomináveis que constantemente são relatados pela mídia.
Os guardadores clandestinos alegam que a cobrança efetuada
decorre de um serviço de vigilância prestado ao motorista, mas é patente que,
na maioria das vezes, o pagamento se dará apenas pelo temor do condutor em ter
seu patrimônio ou integridade física atingidos por ele.
O presente trabalho pretende explicitar as principais
características e repercussões desse fenômeno social, relacionando-o com
ordenamento jurídico vigente no país, de forma que a partir da compreensão do
problema seja possível demonstrar a inaplicabilidade da regulamentação legal,
bem como a total desnecessidade deste serviço para os cidadãos.
1. CONCEITO
A palavra flanelinha já foi incorporada no cotidiano das
pessoas, principalmente nos centros metropolitanos. Segundo o sempre citado
dicionário Aurélio, flanelinha é a expressão usada para designar o "guardador
informal". O mesmo léxico define a palavra guardador da seguinte
forma:
GUARDADOR. [De guardar + -dor]...3. Bras. RJ
SP - Indivíduo que vigia para os respectivos donos os automóveis estacionados
nas ruas, recebendo, em troca, gorjetas do público ou remuneração do
Departamento de Trânsito. [Sin., nesta acepç.: (RJ) Flanelinhas e
(desus.) olheiro]. [02].
Dessa forma, para o dicionário Aurélio o flanelinha é
aquele que exerce a atividade de guardador em desacordo com as formalidades
legais. A enciclopédia Houassis também já incorporou o vocábulo
dentre seus conceitos, o definindo de forma sintética como "guardador
de automóveis clandestino das ruas das grandes cidades". [03]
A expressão é ainda conceituada pela enciclopédia virtual Wikipédia
[04], nos seguintes termos:
É um agente da economia informal que ganha dinheiro
através de pequenos serviços aos motoristas, indicando vagas (lugares)
disponíveis, auxiliando na manobra de estacionamento ou olhando pelos
carros estacionados em vias públicas. Esse dinheiro pode ser conseguido
mediante consentimento do motorista ou por coerção.
A denominação "flanelinha" faz menção à
flanela (tecido felpudo) que muitos destes trazem a mão para facilitar a sua
identificação pelos motoristas. Atualmente o termo é comumente empregado para
referir-se aos guardadores que atuam em desacordo com os ditames legais e são
habituais praticantes de abusos, os quais se tornaram um grande problema nos
centros urbanos.
Em Portugal o flanelinha é conhecido como "arrumador de
carros" ou simplesmente "arrumador". Na Espanha a figura é
denominada "aparcacoches ilegales", sendo ainda apelidada de
"gorrillas"". Esse países (e muitos outros) também
enfrentam, como o Brasil, inúmeros inconvenientes decorrentes da atividade, que
já se tornou uma questão de segurança pública em razão de sua constante
associação com outras formas de delinqüência.
2. HISTÓRICO E TRAMENTO LEGAL
Segundo o jornal O Globo, a atividade de guardador de
veículos no Brasil teve origem no governo de Getúlio Vargas com o objetivo de
dar emprego aos ex-combatentes (pracinhas) que retornavam ao país sem qualquer
ocupação [05]. Tratou-se de uma medida populista típica da
política trabalhista deste ex-presidente que, justamente por ações como essa,
era chamado por seus simpatizantes de "pai dos pobres".
Apesar de bem intencionada, a medida não levava em conta as
implicações negativas advindas da criação deste novo ofício. Para dar
solução a um problema imediato específico, criou-se uma atividade que sequer
se fazia necessária e que, a longo prazo, contribuiu para o incremento da
sensação de insegurança nas grandes cidades. Os objetivos iniciais da
criação do ofício não foram atingidos visto que não foram os heróis de
guerra que o exerceram, mas sim toda sorte de desempregados, crianças,
delinquentes habituais e os moradores de rua.
A profissão só foi oficializada anos depois, em 1975, por
uma lei assinada pelo então presidente, General Ernesto Geisel (curiosamente,
um dos maiores opositores de Getúlio Vargas). Dessa forma, a legislação
brasileira passou a contemplar uma normatização específica acerca da
profissão dos guardadores de veículos, fato este desconhecido ou ignorado até
hoje pela maior parte da população. Trata-se da Lei n° 6.242/75,
posteriormente regulamentada pelo Decreto n° 79.797/77.
Os motivos que levaram a edição desta norma são os mesmos
que fazem com que muitos municípios busquem atualmente alguma forma de
regulamentação da atividade. Ocorre que o ofício sempre foi praticado por
pessoas envolvidas com algum tipo de criminalidade e pensou-se que essa
regularização seria capaz de "separar o joio do trigo".
De acordo com a referida lei, para trabalhar como guardador
de veículos é indispensável o registro específico na Delegacia Regional do
Trabalho. Para obtenção desse registro são exigidos uma série de documentos,
tais como: carteira de identidade, prova de estar em dia com as obrigações
eleitorais, prova de quitação com o serviço militar, dentre outros.
Entretanto, dois documentos em especial impossibilitam que
grande parte dos flanelinhas venha a ter sua função regularizada. São eles:
atestado de bons antecedentes e a certidão negativa dos cartórios criminais de
seu domicílio. Isto porque parcela significativa das pessoas que atuam no
ofício já são graduados na escola do crime. Embora não existam números
oficiais, em uma blitz realizada na cidade de São Paulo, verificou-se que 70%
guardadores conduzidos ao Distrito Policial tinham antecedentes criminais, a
maioria por prática de roubo e furto [06]. Já um levantamento
realizado pelas polícias Civil e Militar de Juiz de Fora/MG constatou que
metade dos guardadores tinham passagem pela polícia por algum tipo de delito.
[07]
Segundo a referida lei, a atuação dos guardadores só é
cabível nos locais previamente definidos pelo poder público para
estacionamento, ou seja, mesmo ao guardador regularizado não é dado o direito
de escolher livremente uma área de atuação, podendo explorar apenas as vagas
delimitadas pela municipalidade. [08]
Dispõe também que os guardadores tem a função de
orientar, estacionar e tirar os carros das vagas existentes e que os mesmos são
responsáveis pelo veículo, acessórios, peças e objetos deixados no seu
interior (responsabilização essa jamais verificada na prática). A norma não
permite a exigência de um valor previamente definido, de forma que o guardador
regular deve se contentar com a quantia que lhe é dada voluntariamente pelo
motorista.
Trata-se de uma legislação que nunca foi levada a sério
pelo poder público, o qual sempre se mostrou indiferente à atuação dos
guardadores clandestinos (situação que parece estar mudando em decorrência da
pressão da sociedade que cada vez se mostra mais inconformada com o achaque
sofrido cotidianamente).
A respeito desta lei, assim observa Helena Maria Bezerra
Ramos, Juíza de Direito da 14° Vara Cível de Cuiabá/MT:
Há leis que "não pegam", apesar das boas
intenções e qualidade de quem as elabora e há leis que entram no
inventário das letras mortas por haverem sido redigidas em frontal
desacordo com a realidade, como é o caso da Lei 6.242/75. [09]
Além de ignorada, conter uma série de irregularidades e ser
contrária ao ordenamento jurídico como um todo, decorridas mais de três
décadas de sua edição, a referida lei encontra-se totalmente desatualizada,
contemplando, por exemplo, a possibilidade de o menor atuar como um guardador.
Não obstante, a condescendência estatal perdura até hoje,
a ponto de esta atividade ser atualmente considerada oficialmente pelo
Ministério do Trabalho e Emprego como um ofício regular. É o que consta na
classificação brasileira de ocupações:
Código 5199 : Outros trabalhadores dos serviços
5199-25: Guardador de veículos - Flanelinha, Guardador
autônomo de veículos, Guardador de carro, Orientador de tráfego para
estacionamento [10]
A despeito disso, apenas uma anódina parcela dos guardadores
tem sua situação regularizada perante os órgãos competentes. Esse mercado
criado em torno dos estacionamentos em locais públicos nunca foi efetivamente
regularizado no país, salvo raras exceções. Via de regra, as ruas sempre
estiveram nas mãos de trabalhadores informais, sem qualquer tipo de controle.
Embora no início a atividade fosse comumente praticada por
crianças e adolescentes, com o passar do tempo o domínio das vias públicas
foi tomado por adultos, já que os menores não estavam preparados para impor-se
na disputa pelas vagas.
O que aconteceu em relação ao domínio das vias públicas
pelos guardadores foi algo semelhante ao ocorrido em relação ao tráfico de
drogas nos grandes centros urbanos: Nas favelas, não existindo um
estabelecimento prévio de qual seria o traficante responsável por determinada
zona de comercialização de entorpecentes, o encarregado sempre foi aquele
capaz de atemorizar seus adversários e impor-se pela força.
Da mesma forma, a falta de controle estatal sobre a atividade
dos guardadores fez com que o domínio de cada rua fosse disputado de maneira
desordenada, conflituosa, ou seja, apenas os flanelinhas capazes de subjugar
seus concorrentes na disputa pelas vagas foram capazes de atuar nesse mercado. A
situação se repete até os dias de hoje, o que fez da atividade um problema
intimamente associado à questão da violência e da insegurança urbana. A
grande maioria dos guardadores é composta por pessoas que aterrorizam os
cidadãos e que constantemente entram em confronto na disputa por um espaço que
na verdade a todos pertence: o espaço público.
Ainda que a referida legislação acerca da atividade jamais
tenha alcançado eficácia no controle da conduta e dos abusos dela decorrentes,
mostra-se pertinente a demonstração das incoerências práticas e jurídicas
dessa regulamentação, conforme se fará a seguir.
3. INAPLICABILIDADE DA REGULAMENTAÇÃO LEGAL
3.1. A rua como um bem público
"A rua é pública". Esta máxima popular
conhecida até pelos mais leigos em direito parece ser ignorada pelos
flanelinhas, que utilizam das ruas como propriedade privada. Além de cobrar
pela utilização das vagas de estacionamento, são cada vez mais comuns as
notícias de guardadores que chegam até a alugar ou vender seus
"pontos" para outras pessoas interessadas em exercer a atividade.
[11]
Trata-se de uma situação em total desacordo com o Código
Civil Brasileiro, o qual, confirmando a celebre frase popular, classifica as
ruas, estradas e praças como exemplos de bens públicos de uso comum do povo
(art. 99, inc I, CC/02).
Como deflui da própria expressão, "bens de uso
comum do povo são aqueles que se destinam à utilização geral pelos
indivíduos" [12], podendo ser "usados por
todos, sem restrição, gratuita ou onerosamente, sem necessidade de permissão
especial [13]". Em termos simples, pertencem a todos
e podem por todos ser utilizados.
A natureza jurídica destes bens denota a incoerência que
existe quando o guardador clandestino afirma que uma rua lhe pertence ou exige
dos motoristas determinada quantia pela utilização das vagas de
estacionamento. Ora, tanto o guardador quanto o motorista, na condição de
cidadãos, são igualmente titulares do direito de usufruir do espaço público,
não possuindo o aquele qualquer prerrogativa que lhe garanta algum privilégio.
Neste sentido é oportuna a transcrição dos ensinamentos de
Hely Lopes Meirelles:
No uso comum do povo os usuários são anônimos,
indeterminados, e os bens utilizados por todos os membros da coletividade - uti
universi - razão pela qual ninguém tem o direito ao uso exclusivo ou a
privilégios na utilização do bem: o direito de cada indivíduo limita-se
à igualdade com os demais na fruição do bem ou no suportar os ônus deles
resultantes. [14]
O fato de estes bens possuírem destinação pública não
retira do poder público o direito de regular ou restringir seu uso [15],
visto ter sobre eles o poder de guarda, direção e fiscalização. Assim, são
validas as normas que regulamentam o estacionamento em locais públicos (v.g.,
resolução 302/2008 do Conselho Nacional de Trânsito – CONTRAN), bem como
permitem a cobrança por sua utilização (art. 103, CC/02 c/c art. 24, inc. X,
CTB).
Porém, o que se mostra totalmente indevido é a exação
feita por um particular, sem que para isso tenha recebido poderes especiais do
ente público através de alguma forma de delegação constitucionalmente
prevista.
3.2. A NATUREZA DE SERVIÇO PÚBLICO DA COBRANÇA
A doutrinadora Maria Sylvia Di Pietro define o serviço
público como "toda atividade material que a lei atribui ao Estado para
que a exerça diretamente ou por meio de seus delegados, com o objetivo de
satisfazer concretamente às necessidades coletivas, sob o regime de jurídico
total ou parcialmente de direito público." [16]
Considerando atividade realizada pelos guardadores de carros,
pergunta-se: A cobrança pela utilização de vagas de estacionamento em vias
públicas pode ser realizada por particulares ou, em razão de suas
características, deveria a mesma ser exercida apenas por agentes estatais ou
delegatários?
O Tribunal de Justiça de São Paulo já respondeu esta
pergunta ao declarar a inconstitucionalidade de uma lei municipal que regulava a
atividade de guardador de veículos em locais públicos, entendo que na mesma
havia criação de serviço, resvalando para o serviço público, pois prestado
por escolha de pessoas pela administração e sob sua orientação. Segundo o
tribunal:
Trata-se, como é fácil perceber, de matéria de
organização administrativa e acaba por resvalar na estruturação de
serviços públicos... o fato é que os serviços somente poderão ser
prestados, segundo os termos da lei, por pessoas devidamente autorizadas,
identificadas e sob a batuta do poder administrativo [17].
Sobre a natureza desta atividade e a impossibilidade dos seu
exercício por particulares, é elucidativo o veto proferido pelo prefeito da
cidade de São José do Rio Petro (SP) a um projeto de lei que buscava
regularizar a atuação dos guardadores e dar uma solução administrativa ao
problema:
O projeto de lei em análise nos impõe a responsabilidade
sobre a atividade de pessoas que não compõe o quadro de servidores municipais,
que não passaram por processo de seleção objetiva e apurado (concurso de
provas)... a criação de um serviço público a ser desempenhado por
particulares importaria na transferência para o município da responsabilidade
civil por eventuais danos causados aos veículos estacionados, além de uma
inafastável responsabilidade trabalhista. [18]
Soma-se aos argumentos apresentados o disposto no Código de
Transito Brasileiro:
Art. 24. Compete aos órgãos e entidades executivos de
trânsito dos Municípios, no âmbito de sua circunscrição:
... X - implantar, manter e operar sistema de
estacionamento rotativo pago nas vias;
O CTB refere-se as áreas conhecidas como "zona
azul" e deixa claro que a exploração das vagas em locais públicos é
atribuição do município. Portanto, a cobrança por estacionamento em vias
públicas compete aos órgãos e entidades executivos de trânsito municipais, o
que reforça a natureza pública do serviço.
Na verdade, a cobrança a que se refere o CTB não tem
caráter meramente arrecadatório, visto os motoristas (assim como todos os
cidadãos) já sofrem com uma excessiva tributação e o pagamento do imposto
sobre a propriedade de veículo automotor (IPVA) já lhes garante o direito de
circular por todo o país com o veículo, inclusive estacionar.
A cobrança mencionada no CTB tem finalidade extrafiscal e
visa atender um interesse da coletividade (e só é cabível quando este
interesse estiver presente). Trata-se de uma garantia da rotatividade de
veículos nos locais onde é grande a demanda e são escassas as vagas de
estacionamento, ou seja, presente a necessidade de rotatividade, cobra-se pelo
uso temporário e particular do espaço público tendo em vista que a procura é
superior à quantidade de vagas existentes.
Dessa forma, a referida cobrança apenas é legítima quando
tratar-se de uma medida estratégica para racionalizar da utilização das vias,
no sentido de democratizar e disciplinar o espaço público, garantindo uma
maior rotatividade de vagas e a circulação de veículos de forma organizada.
Em suma, trata-se uma medida de engenharia de trânsito, cuja finalidade é
precipuamente atender o interesse público. Esta atividade atribuída legalmente
ao município pode ser exercida diretamente ou sob o regime de concessão, nos
termos do art. 30 da CF/88.
A constatação do TJSP e o disposto no CTB permitem concluir
que a atividade em tela é atribuída ao Estado para o atendimento de uma
necessidade coletiva. Logo, todas as formas até então empregadas para regular
a atividade dos guardadores veículos, tanto pela Lei n° 6.242/75 quanto pelos
municípios, além de ineficazes, são ilegais e inconstitucionais, visto que a
Carta Magna impõe a obrigatoriedade de licitação para concessão ou
permissão de serviços públicos (art. 175, CF/88). [19]
Assim sendo, a cobrança por estacionamento em vias públicas
só é idônea se realizada diretamente por agente da administração ou
mediante processo licitatório que assegure igualdade de condições a todos os
concorrentes [20], como aconteceu recentemente nas áreas nobres do
Rio de Janeiro, onde há guardadores que atuam como funcionários de uma empresa
terceirizada vencedora de uma licitação realizada pelo município. O simples
cadastramento de guardadores junto aos órgãos municipais nos termos da lei
federal e das leis orgânicas que regulam o ofício não os habilita a explorar
as vagas (e na maioria das vezes eles sequer são cadastrados).
Em suma, considerando que cobrança pela utilização de
vagas de estacionamento em vias públicas tem natureza de serviço público, a
mesma apenas poderá ser efetuada por agentes estatais ou sob o regime de
concessão, jamais por indivíduos que meramente possuam um registro na
Delegacia Regional do Trabalho [21]. Apenas o município é capaz de
designar as áreas onde é cabível essa tributação e de forma alguma esta
exação pode vir a ser efetuada ao arbítrio de um particular denominado
guardador.
3.3. INEFICÁCIA DA REGULAMENTAÇÃO
A insegurança na sociedade atual passou constituir um grande
obstáculo ao exercício dos direitos de cidadania, principalmente nas grandes
metrópoles brasileiras. Diante do medo do cidadão em relação à violência
urbana e da sua desconfiança nas instituições do poder público encarregadas
na implementação e execução das políticas de segurança, tem se tornado
cada vez mais comum a imposição de mecanismos paralelos de defesa, tais como
as milícias (que supostamente protegem determinadas ruas ou bairros) e os
flanelinhas (que se auto intitulam vigilantes de veículos).
O descaso do governo resultou em uma atitude comum da
política brasileira em relação aos seus problemas. Ao invés de combatê-los,
junta-se a eles, de modo que aquilo que é clandestino acaba se tornando
público e oficial, ainda que seja flagrantemente acintoso à moralidade
pública e ao sistema jurídico como um todo. Essa conivência com conduta
daqueles que exigem dinheiro para vigiar carros é verificada pela existência
de inúmeras tentativas do poder público da dar a essa atividade ilegal uma
aparência de regularidade, como por exemplo, a edição da Lei n° 6.242/75.
Buscou-se conter os abusos relacionados à atividade através de sua
regulamentação quando que o combate a criminalidade é questão mais afeta ao
Direito Penal.
Equivocadamente, algumas autoridades municipais movidas por
interesses eminentemente políticos e eleitoreiros buscam meios alternativos de
controlar a conduta, através da regulamentação, cadastramento ou
regularização. Contudo, não se pode olvidar que essa é uma forma de
legitimar o loteamento, a privatização de vias públicas. O estado deve seus
solucionar seus problema e não unir-se a eles.
Além disso, pergunta-se: a regularização da conduta pode
ser encarada como um mecanismo apto a controlar a atividade e apaziguar os
conflitos e abusos dela decorrentes?
A resposta é obviamente negativa visto que o ofício já
encontra-se regulamentado há mais de trinta anos pela Lei n° 6.242/75 e isso
de forma alguma solucionou a questão, que tem se mostrado ainda mais tormentosa
desde então.
Nas cidades onde as prefeituras buscar amenizar os impactos
da conduta através da oferta de cursos aos flanelinhas, cadastramento e
distribuição de coletes, a experiência, via de regra, tem se mostrado um
fracasso pois continuam a ocorrer incontáveis abusos.
Em Maringá, cidade paranaense onde existem mais de 200 mil
veículos, a prefeitura experimentou um projeto de regularização dos
flanelinhas, com oferta de cursos de qualificação e cadastramento, mas a
experiência foi um fracasso. Eles foram convocados a devolver os coletes de
identificação após a constatação de que os abusos continuavam a ser
cometidos e continuariam independentemente de qualquer intervenção do poder
municipal. Percebeu-se a presença dos guardadores estava sempre atrelada a
alguma forma de criminalidade. [22] Everaldo Belo Moreno, presidente
do Conselho de Segurança de Maringá, que também organizou o projeto,
reconheceu seu insucesso e foi mais além:
Vamos iniciar também uma campanha de conscientização,
pedindo à população para que não dê dinheiro a eles, pois o motorista não
precisa pagar para estacionar o carro em um local público específico para
isso... Ajudá-lo significa, muitas vezes, abastecer a venda ilegal de
entorpecentes. [23]
Em São José do Vale do Rio Preto (SP) foi editada a Lei
Municipal n° 7246/98 com o fim de regulamentar a atividade dos
guardadores de veículos "em dias de aglomeração pública",
atividade esta definida como "biscate" pela própria lei.
Posteriormente essa lei acabou sendo declarada inconstitucional pelo Tribunal de
Justiça de São Paulo, que julgou procedente uma ADIN [24] proposta
pelo Prefeito da cidade. Ficou evidenciado que esse tipo de regulamentação,
além de ineficiente, é inconstitucional.
No Rio de Janeiro, onde a prefeitura busca lucrar com a
regularização da atividade, vários sistemas foram testados ("vaga
certa", "período único", "rio rotativo", etc.) e
nenhum resolveu o problema, que atualmente é umas das principais reclamações
da população. O fracasso de um sistema implantado a partir de 2001 ("auto-operativo")
teve repercussão nacional após reportagem do programa Fantástico [25],
da T.V. Globo. O programa, exibido no dia 6 de abril de 2008, denunciou o que
chamou de "mercado negro da vaga certa", uma verdadeira máfia
dos flanelinhas, onde revelou, através de câmeras escondidas, o esquema de
aluguel e venda de pontos de vias públicas para se trabalhar como guardador, o
envolvimento de policiais no comércio e monopólio de vagas, dentre outras
irregularidades.
Essas e outras denúncias levaram a prefeitura a realizar uma
concorrência para que uma empresa privada assumisse o gerenciamento dos
estacionamentos públicos. Sobre a regularização dos flanelinhas pela
prefeitura, o Prefeito Eduardo Paes entrevista ao jornal O Globo: "Não
dá pra ficar com o modelo que temos hoje, que é de agiotas de vagas públicas,
institucionalizado pela prefeitura. Queremos acabar com isso." [26]
Atualmente a exploração das vagas na Zona Sul está a cargo
da Empresa Brasileira de Estacionamentos Ltda. (Embrapark), vencedora de uma
licitação realizada pelo município. Entretanto, após pouco tempo de
atuação já ficou claro que esta não é uma forma eficaz de conter a
atuação dos flanelinhas, que continuam a agir deliberadamente, agora
hostilizado os empregados da empresa contratada.
A conclusão que se chega a partir da observação do
insucesso destas experiências municipais e da ineficácia da Lei 6.242/75 é
que os problemas decorrentes da exploração indevida das vias públicas não
podem ser solucionados através de medidas meramente administrativas, visto que
há muito tempo esta tornou-se uma questão de segurança pública que demanda
uma eficaz e rigorosa intervenção estatal em sua repressão.
3.3. DESNECESSIDADE DA ATIVIDADE
Toda profissão tem alguma razão de ser, uma importância
dentro da sociedade, ainda que mínima. Assim, o padeiro desempenha um papel na
alimentação das pessoas, o motorista auxilia em sua locomoção e o gari
presta formidável serviço na limpeza urbana. Mas qual seria o papel do
guardador de carros? Qual a real necessidade deste serviço para coletividade?
A principal atividade supostamente realizada pelos
guardadores seria a de vigilância do veículo durante a ausência do condutor,
mas sabe-se que este serviço sequer é realizado. Isto porque não tem o
guardador qualquer instrumento ou qualificação que lhe habilite a coibir uma
eminente ação criminosa diante do veículo.
Obviamente, na hipótese de um gatuno armado pretender furtar
o carro ou danificá-lo, o flanelinha não enfrentará o ladrão, não
arriscará a sua vida. O que poderia proteger o veículo nessa situação seria,
além de alarmes e travas de segurança, a presença de um policial capacitado.
O guardador não protege o carro de um eventual perigo até porque na maioria
das vezes ele é o próprio perigo e oferece proteção apenas contra si mesmo.
Aqui reside outra patente inadequação no tratamento legal
dado a conduta. Regulamentou-se a atividade daquele que supostamente dedica-se a
cuidar patrimônio dos motoristas, velando por sua proteção. Contudo, a
segurança é um direito garantido pela Carta Magna ao indivíduo e sua
propriedade, nos seguintes termos de seu art. 144.
Não há dúvida que o dever de zelar pela segurança compete
aos órgãos do poder público. Não pode uma pessoa qualquer exigir de um
motorista determinado valor pela garantia de que seu carro não será furtado ou
danificado em via pública porque este papel compete à policia militar, cuja
tarefa constitucionalmente traçada é a de "polícia ostensiva e a
preservação da ordem pública" (art.144, par. 5°, CF/88). Dessa
forma, a imposição de um serviço de vigilância pelo flanelinha constitui
verdadeira usurpação da função policial, uma afronta aos ditames
constitucionais.
Segundo o decreto que regulamenta a atividade:
Durante o período de estacionamento o veículo, seus
acessórios, peças e objetos comprovadamente deixados no seu interior,
ficarão sob a vigilância do guardador de veículos automotores. [27]
Seria então o guardador responsável pelo automóvel e
pertences do motorista durante sua ausência. Entretanto, mesmo após tantos
anos de vigência do dispositivo não há na jurisprudência nenhum caso de
flanelinhas que tenham ressarcido motoristas por furtos ou danos a carros sob
sua vigilância.
O absurdo é ainda mais evidente quando se observa que alguns
tribunais têm entendido que em casos como esse o dever de indenizar fica a
cargo das empresas circunvizinhas, pois estas teriam sido coniventes com a
atuação do guardador.
Neste sentido, o Tribunal do Rio Grande do Sul já afirmou
que a empresa que permite o trabalho de flanelinha em estacionamento usado por
seus clientes, mesmo que não tenha com ele qualquer relação empregatícia,
responde pelo prejuízo decorrente de danos ou do furto do veículo em razão da
teoria da aparência. [28]
Ora, então qual a serventia do guardador se ele não vigia
efetivamente o veículo ou tampouco responde por danos causados a ele?
Sobre a função do guardador, assim dispõe o Decreto n°
79.797/77:
Art.3 O guardador de veículos automotores atuará em
áreas externas públicas, destinadas a estacionamentos, competindo-lhe
orientar ou efetuar o encostamento e desencostamento de veículos nas vagas
existentes, predeterminadas ou marcadas.
Primeiramente nota-se que, nos termos desse decreto, a
atuação dos flanelinhas só seria cabível em áreas previamente definidas
pelo poder público para estacionamento, isto é, sua atividade só seria legal
se exercida em locais destinados para tal pelo ente competente (como é o caso
da "Zona Azul"). Porém, isso não ocorre na prática, o que
denota ainda mais a ilegalidade da função.
Além disso, esse serviço de orientação prestado pelo
guardador no momento em que o motorista estaciona seu carro é totalmente
dispensável, afinal de contas se o condutor é devidamente habilitado junto ao
Detran para dirigir, é de se esperar que o mesmo saiba manobrar seu veículo
[29]. Ressalta-se que, via de regra, o motorista não requer essa
orientação, ela é imposta.
Indo mais além, observa-se a desnecessidade do costumeiro
serviço de proteção contra o sol prestado (sem autorização) pelos
guardadores através de um papelão colocado nos pára-brisas dos carros. O
motorista que estivesse realmente interessado na referida proteção compraria
um protetor adequado e instalaria no seu carro. Certamente não é de seu
interesse ter sobre seu veículo um papelão sujo e muitas vezes cheio de areia
(que acaba riscando seu vidro).
A verdade é que na grande maioria das vezes não se paga ao
flanelinha por altruísmo, por achar o seu trabalho justo, honesto ou porque o
sujeito estaria tomando conta do carro. O que faz alguém dar dinheiro a um
guardador quase sempre é o temor suscitado por sua presença, afinal é do
conhecimento de todos o fato de que, por muitas vezes, o flanelinha causa danos
ao veículo, isso quando não ocorrem violências diretas ao motorista, sejam
verbais ou físicas.
Sobre esses abusos comumente cometidos por guardadores, um
projeto de lei [30] da cidade Jabuticabal (SP) aponta um
considerável rol de condutas por vezes praticadas contra aqueles que se recusam
a efetuar o pagamento exigido, dentre os quais se destacam "causar
prejuízos materiais ou morais ao usuário que recusar a contratação do
serviço"( art. 12. §3) e "danificar os veículos automotores
da seguinte forma: a) furar pneus; b) riscar os veículos automotores; c)
quebrar retrovisor; d) furtar mercadorias ou objetos do interior do
veículo"(art.14, inc I).
Pelos argumentos apresentados, percebe-se a profissão em
questão não passa de uma atividade desnecessária, inconveniente, prejudicial
à sociedade, enfim, um ofício que não tem a menor razão de ser.
4. PANORAMA ATUAL DA ATIVIDADE
Apesar de regulamentado, o mercado é informal. A grande
maioria dos flanelinhas não tem registro na carteira de trabalho nem paga o
INSS. Há guardadores que buscam na justiça o reconhecimento de
vínculo de emprego com empresas vizinhas a sua área de atuação, mas sua
pretensão, via de regra, é rejeitada [31].
As vias públicas são loteadas entre os próprios
flanelinhas. Cada flanelinha se auto intitula "dono" de determinado
local e passa a tratá-lo como propriedade privada [32], chegando
até a alugá-lo ou vendê-lo para outras pessoas interessadas em exercer a
atividade [33]. Essa demarcação de território muitas vezes se dá
de forma violenta, até mesmo armada [34], podendo a disputa terminar
em morte [35]. Essas disputas violentas entre guardadores muitas
vezes não são de conhecimento público porque que na maioria dos casos não
há notificação dos conflitos a autoridade policial já que o flanelinha
naturalmente tem medo da polícia em virtude da ilicitude de sua ocupação.
Trata-se de uma "cifra negra", termo usado para designar crimes e
delitos que não chegam ao conhecimento da polícia.
Ainda há muitas crianças exercendo a atividade, mas estas
atuam apenas em locais de menor movimento ou de menor rentabilidade. De fato,
apenas são capazes de exercer o ofício em bons pontos aquelas pessoas aptas
defender seu território das constantes ameaças de outros guardadores
interessados no local. Assim o intimidação é extrínseca ao próprio
exercício da atividade
Ainda que alguns poucos de fato vigiem os veículos, a
maioria oferece apenas proteção contra si mesmo. A abordagem costuma vir
acompanhada de uma ameaça implícita do tipo: "Essa rua é muito
perigosa". Ou: "Se não pagar, não me responsabilizo". Ou ainda:
"É melhor gastar agora do que ficar com o pneu furado" [36].
Aqui reside uma semelhança entre a os flanelinhas e as milícias. Tanto os
guardadores quanto os milicianos exercem a cobrança através da intimidação.
Em ambos os casos, o que se cobra na verdade é a proteção, não contra
terceiros, mas contra si próprio.
Muitos guardadores não se contentam com a quantia que lhes
dada pelos motoristas e exigem, de forma intimidadora, o pagamento de
determinado valor. Tem crescido o número de prisões de guardadores por crimes
como ameaça [37] e extorsão [38], embora muitas pessoas
tenham receio de denunciá-los por temerem represálias.
Conforme já explicitado, parcela expressiva dos guardadores
tem ou já teve algum envolvimento com outros tipos de criminalidade. De fato,
não são raros os relatos envolvimento de flanelinhas com crimes com tráfico
de drogas [39], furtos em veículos [40], dentre outros.
Também são comuns as notícias de atos absurdos praticados
por guardadores, dos mais variados tipos [41]. A título de exemplo
pode-se citar o fato de que muitos arrancam placas de "proibido
estacionar" para ampliar seu ponto e ainda rasgam as multas antes que o
motorista tome conhecimento [42].
O valor exigido do motorista varia de acordo com a
localização e disponibilidade de vagas. As taxas mais altas, que podem chegar
a valores exorbitantes [43], são cobradas em ocasiões como festas,
shows e eventos esportivos, nas quais os flanelinhas normalmente obrigam a
antecipação do pagamento. Há ainda clientes que pagam mensalidades aos
flanelinhas, fato este verificado algumas universidades [44] e
centros comerciais.
A renda mensal dos guardadores também é variável. De um
lado estão os flanelinhas que são favelados ou moradores de rua e de outro
estão muitos cuja situação financeira impressiona, chegando a ter carro, casa
própria e filhos em escola particular. [45] O aumento dá
lucratividade e a promessa de dinheiro fácil tem atraído muitas pessoas para
"profissão", o que acirra ainda mais a violência na disputa pelas
vagas.
A demonstração da reprovação pública a esta atividade
pode ser observada nas colunas dos leitores nos jornais [46], em blogs
[47] na internet e no site de relacionamentos "orkut",
no qual existem várias comunidades que manifestam sua desaprovação aos
flanelinhas, sendo que uma delas, denominada "eu odeio guardadores de
carros", conta com mais de dez mil membros. Há casos em que o
inconformismo da população atinge níveis preocupantes, já havendo inclusive
casos de motoristas que reagem violentamente a sua abordagem. [48]
Algumas prefeituras tentam regular a situação de forma a
capitalizar os resultados, através da implantação do sistema de
estacionamento rotativo pago, conhecido como "área azul" ou
"zona azul", cuja competência é conferida aos órgãos executivos de
trânsito, nos termos da Lei Federal n° 9.503/97, artigo 24, inciso X.
Entretanto, essa regulamentação se dá apenas nos pontos mais nobres destes
municípios, ficando os demais locais entregues aos flanelinhas. Além disso,
mesmo nas áreas onde o sistema é implantado, a regulamentação é ignorada
pelos guardadores clandestinos, que continuam a atuar e constantemente entram em
conflito com os agentes da prefeitura. O motorista pode se ver obrigado a pagar
duas vezes pela mesma vaga [49].
A fiscalização da atividade praticamente inexiste na maior
parte das cidades. O poder municipal declara-se incompetente para atuar por
tratar-se de uma questão de segurança pública e a Polícia Militar afirma que
só pode intervir quando alguma vítima registra boletim de ocorrência e aponta
que legislação atual impede que a conduta seja reprimida de forma eficaz. Há
relatos de que a conivência da Policia Militar e dos fiscais municipais é por
vezes garantida por suborno [50].
Eventualmente ocorrem operações específicas para
repressão da conduta, tais como a "operação flanelinha"
[51] ou "choque de ordem" [52]. Porém, os
guardadores detidos assinam termo circunstanciado, são soltos logo em seguida e
voltam para seus pontos, o que gera profunda indignação na sociedade pela
fraca atuação do poder público na sua repreensão.
São poucos os casos de efetivas condenações a guardadores
irregulares de veículos no Brasil. Apesar de o assunto causar revolta na
população e serem notórios os abusos por eles praticados, a escassa
jurisprudência em relação ao tema torna clara a apatia do poder público em
combater a tão intolerável conduta.
5. DESMISTIFICAÇÃO DA JUSTIFICATIVA USUAL
Há quem pretenda justificar a atividade dos flanelinhas na
questão do desemprego. Seriam eles os frutos de uma sociedade desigual, as
verdadeiras vítimas em um sistema capitalista opressor. Porém esse argumento
ignora as peculiaridades da conduta frente às demais formas de ocupação
informal.
Um "camelô" não coage seus clientes a adquirir os
produtos falsificados que estão a venda, apenas compra a mercadoria aquele que
quiser. Da mesma forma, o "perueiro" não intimida as pessoas para que
entrem em sua lotação, ela é uma opção, um serviço somente utilizado por
quem realmente deseja.
Já em relação ao flanelinha a situação é distinta:
colocam os destinatários de seus serviços em uma incômoda situação de
constrangimento, de forma que o motorista deve optar entre pagar ao guardador ou
ter seu veículo ou até mesmo sua integridade física atingidos. Conforme já
explicitado, quem remunera ao flanelinha não o faz por ato volitivo incólume
mas sim tem sua vontade viciada pelo medo, pelo temor que um mal maior lhe
sobrevenha.
Ainda que o "camelô", o "perueiro" e
outros trabalhadores da economia informal igualmente venham a praticar atos
contrários ao ordenamento jurídico, a diferença está na natureza do bem
lesionado, pois suas atividades atingem a economia popular, enquanto a conduta
dos guardadores clandestinos atenta contra a liberdade individual das pessoas,
seu patrimônio, sua livre capacidade autodeterminação, contra a paz pública,
o que denota a sua maior reprovabilidade.
