Resumo: Sem a pretensão de apresentar respostas acabadas
a um problema e um sistema complexos, o artigo encara as maiores incidências
delituosas para, a partir disto, delinear uma tese que tem assento não só em
bases teóricas do direito, mas também no campo do olhar sociológico e da
excelência na gestão pública da segurança.
Palavras-chave: subnotificação estatística; tolerância
zero; autoridade policial; investigação criminal; termo circunstanciado.
Sumário: 1. Introdução. 2. O enfoque estatístico da
criminalidade. 2.1. A opção política. 2.2. Uma alternativa técnica. 3. A atuação
das Polícias Militares na persecução penal. 3.1. A repressão criminal imediata e
o paradigma da "polícia preventiva". 3.2. O paradigma da "autoridade policial".
3.3. A lavratura de Termos Circunstanciados por policiais militares. 3.3.1. O
preparo técnico-jurídico do policial militar. 4. A atividade de investigação
criminal. 5. Considerações finais.
1. Introdução
A civilização política é liberdade. Mas a liberdade [...] não
é senão a segurança: a segurança da vida, da pessoa, dos bens. Para um saxão de
raça ser civilizado é ser livre. Ser livre é estar seguro de não ser atacado em
sua pessoa, em sua vida, em seus bens, por ter opiniões desagradáveis ao
governo. A liberdade que não significa isso é uma liberdade de comédia. A
primeira e a última palavra da civilização é a segurança individual. (RUI
BARBOSA, 1999, p. 199).
O "Águia de Haia" entre tantas verdades assegurou esta: "A
primeira e a última palavra da civilização é a segurança individual". Com
efeito, tamanha é a importância do tema, que nossa Lei Fundamental cuidou de
tratá-la em vários momentos de seu texto [01]. Pode-se dizer assim,
que a segurança é o direito fundamental sobre o qual se assentam todos os
demais.
A palavra origina-se do latim "securus", "se" "cura":
cuidados que a pessoa tem consigo mesma. O termo refere-se às medidas destinadas
à garantia de integridade das pessoas, comunidades, bens ou instituições.
Diz-se, pois: segurança do tráfego, segurança pública, segurança nacional. Há,
ainda organismos internacionais, como a ONU aos quais se acham afetos sistemas
de segurança coletiva, visando manter a paz mundial" [02].
“Sēcǖrǔs " (se cura = sine cura)
plácido, sossegado, tranqüilo; pélagi securus, que não tem medo do
mar; que despreza, não se importa de alguma coisa; quis sub Arcto rex
gélidae metuatur orae, únice securus, não se me dando absolutamente nada
quem sob o pólo norte seja temido como rei da região glacial" [03].
2. O enfoque estatístico da criminalidade.
Infelizmente, no universo científico do Direito, poucas são
as pesquisas que lançam mão dos métodos de coleta e análise de dados
estatísticos; a pesquisa bibliográfica tem tido a preferência dos juristas que,
em regra, focam as hipóteses dos problemas cotidianos por uma ótica puramente
teórica, a partir de paradigmas de escolas jurídicas. As pesquisas giram em
torno de hermenêutica [04] e, raramente, encaram o mundo real, senão
o mundo das posições doutrinárias, enquanto a análise do ambiente social resta a
pesquisadores das ciências sociais, que não tem o mesmo olhar do jurista pela
distinção entre os objetos desses campos do saber humano.
Mas qual seria a relevância da proposta agregação dessa
metodologia para a análise do fato social com reflexos jurídicos? Ora, se o
saber sociológico, ou mesmo criminológico, carece de bases jurídicas científicas
sólidas e se as pesquisas jurídicas carecem de uma abordagem da realidade
social, a saída é que as pesquisas jurídicas evoluam para uma metodologia e
métodos que não se reduzam à pesquisa bibliográfica, mas também à coleta e
análise de dados juridicamente relevantes.
2.1. A opção política.
No Estado de São Paulo, a Secretaria de Segurança Pública,
por força da Lei Estadual nº 9.155/95 publica trimestralmente no Diário Oficial
do Estado as estatísticas de criminalidade [05], seguindo uma
metodologia ditada pelo Sistema Estadual de Coleta de Estatísticas Criminais,
criado a partir da Resolução SSP-160, de 08/05/2001, tendo como objetivo, entre
outros, a transparência da gestão pública da segurança. Todavia, alinhada a uma
tendência mundial, os maiores enfoques giram em torno da "criminalidade
violenta". Assim aponta LENGRUBER (2000) [06] que "Nos últimos
tempos, com o acentuado e rápido crescimento dos índices de criminalidade,
principalmente daqueles relativos à criminalidade violenta, inúmeros
pesquisadores, de norte a sul do país, se vêm dedicando ao tema".
Não bastasse, KHAN (2000) [07], atual Coordenador
de Análise e Planejamento da SSP-SP (Secretaria de Segurança Pública do Estado
de São Paulo), ex-diretor do Departamento Nacional de Segurança Pública do
Ministério da Justiça no governo FHC e coordenador de pesquisa do ILANUD
(Instituto Latino-Americano das Nações Unidas para Prevenção do Delito e
Tratamento dos Delinqüentes), aponta uma grave situação que atinge todos os
estudos criminológicos, inclusive de países evoluídos e, relativamente ao Estado
de São Paulo, afirma:
"Sabe-se que os dados oficiais baseados nos boletins de
ocorrência apresentam uma subnotificação da ordem de 2/3, maior ou menor
segundo o tipo de crime, e que isto ocorre porque muitas vítimas não se dão
ao trabalho de ir à delegacia relatar o crime. Muitas destas ocorrências, no
entanto, são registradas por telefone, como agressões, depredações, maus
tratos, etc, pelas vítimas ou por testemunhas do ato. Além disso, as
centrais de atendimento da PM são informatizadas, catalogam um grande número
de condutas antijurídicas e trazem informações adicionais a respeito do
tratamento dado ao problema".
Pois bem, de um lado temos um sistema metodológico ainda
ineficiente pela subnotificação e, de outro, um foco voltado à parcela mais
visível da criminalidade, principalmente porque destacada pela mídia. Qual seria
realmente o retrato da criminalidade que angustia os núcleos sociais?
Nesse sentido o estudo de DANTAS e SOUZA conclui:
É necessário ter em conta que os registros policiais de
crimes, por mais inclusivos que sejam, já são intrinsecamente restritos, já
que subentendem a "cifra negra" ou não-notificação de crimes ocorridos. As
análises podem ser de maior valor tático ou estratégico, conforme estejam
mais focadas nos registros de categorias pontuais de dados sobre os crimes
(dados de materialidade, autoria e modus operandi) ou de informações
genéricas (número de delitos índice ocorridos e respectivas taxas de
resolução).
PORTO (2006) lembra bem as falsas cifras geradas por um outro
motivo: o formalismo dos mecanismos jurídicos de persecução penal brasileiros:
"Com efeito, quem não lembra que, antes de entrar em
vigor a Lei 9.099/95 era bem menor o número de inquéritos por ameaça do que
por lesões corporais? Corretamente, incapaz de concluir cem por cento dos
registros, a Polícia estabelecia como prioritária a apuração do delito mais
grave de lesões corporais. Então, com a vigência da Lei 9.099/95 e a
simplificação dos procedimentos, as ameaças assumiram estatisticamente o
primeiro lugar, deixando para trás as lesões corporais. Agora, certamente,
este delito menor voltará a integrar a cifra oculta da criminalidade, ante a
impossibilidade virtual e, possivelmente óbvia, de, em face da
reburocratização da persecutio criminis, judicializá-lo plenamente".
2.2. Uma alternativa técnica.
Diante da "criminalidade violenta", não só os órgãos de
segurança pública, mas também a sociedade tende a não agir nos casos de menor
repercussão ou que não atinjam valores mais expressivos do imaginário social
atual. Somente a título de exemplo, é de se destacar que no primeiro semestre de
2007 foram registrados os seguintes números de ocorrências policiais
contravencionais nas regiões do Centro da capital, Sorocaba, Ribeirão Preto e
São José do Rio Preto:
|
Tabela de Contravenções penais – 1º Semestre de 2007 (01
Jan. – 30 Jun.) [08] |
| |
Capital (Centro) |
Região de Sorocaba |
Região de Rib. Preto |
Região de SJRio Preto |
|
Perturbação da Tranqüilidade |
51 |
46 |
20 |
39 |
|
Perturbação do Sossego Alheio |
113 |
111 |
100 |
56 |
|
Vias de Fato |
242 |
186 |
386 |
149 |
|
Ex. Irregular de Atividade |
10 |
11 |
11 |
04 |
|
Fonte: Sistema de Informações Criminais do Estado de São
Paulo (INFOCRIM) |
Destacamos a ínfima quantidade de registros em regiões de
realidades bastante distintas, desde a região central da metrópole paulista,
passando por regiões interioranas mais populosas (Sorocaba e Ribeirão Preto),
até a região mais distante do interior do Estado (São José do Rio Preto).
Observa-se que se totalizadas as ocorrências em suas 4 naturezas (Perturbação da
Tranqüilidade, Perturbação do Trabalho ou Sossego Alheios, Vias de Fato e
Exercício Irregular ou Ilegal de Profissão ou Atividade), nos 181 dias
pesquisados (1º semestre de 2007), na área central da capital a média foi de
2,29 registros por dia, na região de Sorocaba essa média foi de 1,95, na região
de Ribeirão Preto a média foi de 2,85 e, por fim, na região de São José do Rio
Preto a média foi de 1,37 registros por dia.
Como já mencionamos, o fantasma da subnotificação [09]
não nos permite inferir, com precisão científica, a realidade das ocorrências
havidas. Contudo, somente a título de ilação, é de se aceitar como hipótese
razoável que tenha havido tão poucos casos dessas ocorrências? As ocorrências
pesquisadas refletem o cotidiano de centros urbanos, onde as formas de poluição
sonora provocada por bares, boates, festas etc. atormentam os núcleos sociais;
os casos de vias de fato são igualmente freqüentes e, por fim, um problema que a
todos esses núcleos urbanos assola – os guardadores de veículos ("flanelinhas")
– que por si só configura, minimamente, a contravenção de exercício irregular de
profissão, são exemplos de uma abordagem metodológica desfocada da realidade.
O grande problema que aflora é que essas infrações menores
tendem a evoluir para a "criminalidade violenta"; perturbações da paz que se
transformam em conflitos armados entre vizinhos; vias de fato, que podem
resultar em homicídios passionais; "flanelinhas", que tendem à prática de dano
ou extorsão dos motoristas etc.
Longe da pregação de uma linha de "Tolerância Zero" [10],
onde resta a impressão de que o poder público é o titular do sentimento de
admissão ou repulsa aos desvios de conduta, cabendo-lhe discricionariamente
reagir quando lhe aprouver, a tese que ora sustentamos é a de que a sociedade,
não por opção, mas exatamente por falta dela, vem se conformando com a aparente
anomia e com a inércia dos órgãos incumbidos da preservação da ordem pública.
Com efeito, não se pode negar a concepção do Chefe do
Departamento de Polícia de New York, William Bratton, citado por BALESTRA
(2006), especialmente no que toca a primeira das seguintes assertivas:
De acordo com Bratton, esta campanha demonstrou ser
sumamente necessária por três razões. Primeiro, porque muitos vizinhos
estavam mais preocupados com infrações menores - a prostituição, os
traficantes de droga operando no bairro, a poluição sonora, os vagabundos e
alcoólatras -, do que com crimes mais graves ou complexos, dos quais as
pessoas somente se interavam pela imprensa. Os vizinhos queriam que a
polícia fizesse algo com estas desordens menores. Segundo, porque o
clima de desordem pública gerava um ambiente propício para a prática de
crimes de maior gravidade: bairros degradados, casas tomadas, carros
abandonadas geravam um contexto de oportunidade que atraem delinqüentes
(teoria "Broken Windows"). Terceiro, os delinqüentes que cometem sérios
crimes normalmente violam as normas menores de convivência.
BALESTRA, citada por LEMLE (2006), opõe críticas ao programa
que, em sua visão, recrudesce o Estado-Penal como instrumento disciplinador das
classes consideradas mais incivilizadas e, arremata dizendo-o ser impraticável
na América Latina, onde seria "inconcebível criminalizar determinadas condutas
enraizadas culturalmente" [11].
O que aqui enfatizamos não é uma tese de preito ao pensamento
Law and Order, até porque não cogitamos em criminalização de condutas,
tampouco aportamos na teoria abolicionista [12], mas simplesmente
defendemos a idéia de que não cabe à polícia escolher contra quais infrações
atuar, mas atuar em todas, enquanto consideradas pela norma, penal ou
administrativa, condutas ilícitas. Ou a lei é lei ou é letra morta, nesse caso o
resultado é a anomia.
3. A atuação das Polícias Militares na persecução penal.
O modelo policial brasileiro é "sui generis" e complexo, nele
coexistindo órgãos estaduais [13] encarregados da preservação da
ordem pública e polícia ostensiva (polícias militares) e outros encarregados das
funções de polícia judiciária e da apuração das infrações penais (polícias
civis).
Numa visão mais rasteira e desfocada da realidade, assim
incorrem em erro boa parte dos estudiosos ao afirmar: a polícia militar é
preventiva e a polícia civil é repressiva.
3.1. A repressão criminal imediata e o paradigma da "polícia
preventiva".
Não são poucos nem inexpressivos os equívocos surgidos por
conta de um paradigma já enraizado e que precisa ser amputado.
Assim, dentre os juristas, TOURINHO FILHO incide nesse
equívoco:
Mas enquanto a Polícia de Segurança visa a impedir a
turbação da ordem pública, adotando medidas preventivas, de verdadeira
profilaxia do crime, a "Polícia Judiciária" intervém quando os fatos que a
Polícia de Segurança pretendia prevenir não puderam ser evitados [...]
(TOURINHO FILHO, 1986, p. 163-4).
Outros pesquisadores incidem na mesma falha, como é o caso de
MUNIZ (2000, p. 123), antropóloga e cientista política, que afirma: "As
mencionadas atribuições são, no jargão policial, traduzidas da seguinte forma:
enquanto a PM é a polícia que atua antes e durante a ocorrência de um fato
típico, a Polícia Civil é aquela que intervém depois que o referido fato típico
foi consumado."
Socorre-nos, todavia, a lúcida doutrina de CRETELLA JÚNIOR
(1987; 171-173):
A polícia judiciária é também denominada "repressiva",
nome que merece reparo porque ela não "reprime" os delitos, mas auxilia o
Poder Judiciário, nesse mister. Polícia auxiliar e, porém, expressão
correta. [...] Embora não seja denominação corrente nos autores
especializados, denominamos "polícia mista" ao organismo estatal que acumula
ou exerce, sucessiva ou simultaneamente, as duas funções, a "preventiva" e a
"repressiva", como é o caso da polícia brasileira em que o mesmo agente
previne e reprime. [...] No Brasil, a distinção da polícia em "judiciária" e
"administrativa", de procedência francesa e universalmente aceita, menos
pelos povos influenciados pelo direito inglês (Grã-Bretanha e Estados
Unidos), defeituosa e arbitrária (Alcides Cruz, Direito Administrativo
brasileiro, 2. ed., 1914, p. 163-164), não tem integral aplicação, porque a
nossa polícia é mista, cabendo ao mesmo órgão, como dissemos, atividades
preventivas e repressivas.
Não tem qualquer sentido lógico conceber que as polícias
militares sejam encarregadas da prevenção criminal e as polícias civis da
repressão aos delitos, quando a realidade mostra que as primeiras é que,
diuturnamente, na quase totalidade dos casos, atuam na repressão de infrações
penais já consumadas. O número de chamada telefônica de emergência "190" é de
domínio público, tal qual o "911" norte-americano, e utilizado não para
sugestões de práticas preventivas, mas para solicitação ações policiais de cunho
repressivo. Por essa razão dissemos que se equivoca TOURINHO FILHO quando diz
que "a "Polícia Judiciária" intervém quando os fatos que a Polícia de
Segurança pretendia prevenir não puderam ser evitados" enquanto,
acertadamente, CRETELLA JÚNIOR elucida a arraigada confusão terminológica ao
dizer "A polícia judiciária é também denominada "repressiva", nome que merece
reparo porque ela não "reprime" os delitos, mas auxilia o Poder Judiciário,
nesse mister"; essa intitulada "repressão" é, na melhor terminologia, a
formalização da persecução penal através dos procedimentos policiais [14].
Mas resta a questão: as polícias militares têm campo de
atuação na persecução penal? Óbvio que sim; órgãos encarregados da preservação
da ordem pública que são (art. 144, § 5º, da CRFB), impõe-se-lhes diante da
deflagração da infração penal – que quebra essa ordem – agir na imediata
repressão (prisão em flagrante do infrator) para o restabelecimento da ordem
pública, assim definida como "o conjunto de regras formais, que emanam do
ordenamento jurídico da Nação, tendo por escopo regular as relações sociais de
todos os níveis, do interesse público, estabelecendo um clima de convivência
harmoniosa e pacífica, fiscalizado pelo Poder de Polícia, e constituindo uma
situação ou condição que conduza ao bem comum", nos estritos termos do
Decreto nº 88.777, de 30 de setembro de 1983. Ao efetuarem prisões em flagrante,
os membros das polícias militares não atuam como "qualquer do povo", tampouco
como "agentes da autoridade policial", mas no estrito cumprimento de seu dever
legal de restabelecer a ordem e, considerando que não detém o encargo das
atividades de polícia judiciária, resta-lhes, residualmente, levar a "notitia
criminis" à polícia judiciária, para a formalização cartorial.
3.2. O paradigma da "autoridade policial".
Digladiam-se nos tempos, pelos mais variados fatores, sejam
culturais, jurídicos, político-institucionais etc., policiais civis
(especialmente os Delegados de Polícia de carreira) e policiais militares por
conta dessa malfadada expressão. Na verdade, essa batalha extrapola o ambiente
dos órgãos policiais e beira os muros até mesmo do Ministério Público, quando se
fala da atribuição – por vezes indevidamente confundida com prerrogativa – de
agir na investigação criminal [15].
É histórico o paradigma de que os policiais militares são
"agentes da autoridade policial", mas jamais autoridades. O assunto,
aparentemente pueril, acaba por refletir direta e constantemente no cotidiano
policial e, consequentemente, na promoção de segurança pública [16].
As origens histórico-políticas deste cenário remontam às
milícias empregadas na segurança pública que ocupavam, em destaque, ainda no
Brasil Colônia, papel de defesa interna e territorial frente às constantes
investidas européias e que, já no Brasil República, tomavam a feição de
exércitos provinciais, dada a intenção republicana de se adotar um modelo
confederativo de "Estados Unidos do Brasil"; bem por isso, que o seu treinamento
inicial fora dado pela Missão Francesa (1906 - Governo Jorge Tibiriçá no Estado
de São Paulo). De outro lado, vê-se que a origem "judiciária" da polícia
investigativa se deve ao fato de, "ab initio", as funções de Chefe de
Polícia, desde a vinda da família real portuguesa para o "Reino Unido" (1808),
ficarem a cargo de um Intendente-Geral, ao qual se exigia não mais que "notável
saber jurídico". Mais tarde, tal função passaria a magistrados, notadamente os
"Juizes de Fora". Somente em 1871, as funções de Chefe de Polícia saem das mãos
dos magistrados, mas ainda permanecem nas daqueles de "notável saber jurídico",
para a condução do Inquérito Policial criado pela Lei nº 2.033, de 20 de
setembro de 1.871.
É inquestionável que a expressão "autoridade policial"
empregada no Código de Processo Penal brasileiro se refira exclusivamente aos
Delegados de Polícia de carreira, como dita o artigo 4º : "A polícia
judiciária será exercida pelas autoridades policiais no território de suas
respectivas circunscrições e terá por fim a apuração das infrações penais e da
sua autoria" [17], mas segue-se em seu parágrafo único que: "A
competência definida neste artigo não excluirá a de autoridades administrativas,
a quem por lei seja cometida a mesma função". Tanto o é que a Lei nº
8.112/90 (Dispõe sobre o regime jurídico dos servidores públicos civis da
União, das autarquias e das fundações públicas federais), ao cuidar do
Processo Administrativo Disciplinar, estabeleceu que, apurado fato-crime por uma
sindicância, a autoridade deva encaminhá-la diretamente ao Ministério Público
[18].
Também se observa que, em se tratando de crimes militares,
foge sua apuração à atribuição dos delegados de polícia de carreira por expressa
disposição constitucional [19]. Igualmente, quando se cuida de apurar
infrações penais contra a ordem política e social ou em detrimento de bens,
serviços e interesses da União ou de suas entidades autárquicas e empresas
públicas, assim como outras infrações cuja prática tenha repercussão
interestadual ou internacional e exija repressão uniforme, a atribuição
constitucionalmente migra para a Polícia Federal (Artigo 144, § 1º, I).
O ponto toma relevo prático, quando se contrapõe a
"autoridade policial" e os chamados "agentes da autoridade". Nalguns casos a
exegese é absolutamente despida de bases sólidas, tomando-se os policiais
militares por agentes da autoridade policial (delegado de polícia).
Ora, o Estado exerce o poder conferido por meio de órgãos, e
cada qual destes é estruturado em cargos de execução e de direção para o
cumprimento de suas atribuições; tal qual não é razoável que se tenha o delegado
de polícia como "agente do representante do Ministério Público" ou mesmo da
autoridade judiciária, pelo simples fato de que seu trabalho deságua nas mãos
destes últimos, a lógica elementar não permite concluir que os policiais
militares, no exercício da função de policiamento, sejam considerados "agentes
da autoridade policial" como querem alguns [20]. O mesmo sofisma nos
faria crer que qualquer do povo, que dê voz de prisão a um criminoso [21],
seria também "agente da autoridade policial". Quando o policial militar prende
alguém em flagrante delito e o conduz à presença da autoridade policial para
autuação em flagrante, age no cumprimento de sua função constitucional,
preservando a ordem pública através da repressão imediata ao delito.
Agentes da autoridade policial são aqueles que, nas polícias
civis, são encarregados da execução das funções de apuração das infrações penais
(investigadores, detetives ou comissários, conforme a designação) e de
formalização dos atos de polícia judiciária (escrivães de polícia,
datiloscopistas etc.), porquanto direta e funcionalmente subordinados ao
Delegado de Polícia.
3.3. A lavratura de Termos Circunstanciados por policiais
militares.
De igual forma, quando se cuida dos Juizados Especiais
Criminais, estes devem ser encarados como, na fala do Desembargador Sidnei
Benetti, um sistema [22] de persecução penal guiado por princípios
[23], procedimento [24] e institutos [25] próprios
não encontrados no Código de Processo Penal.
Desconstruídos os paradigmas que induzem à tese de que as
funções da Polícia Militar são meramente preventivas (3.1) e que os policiais
militares seriam agentes da autoridade policial militar (3.2.), têm-se em
reconstrução um novo paradigma: "Autoridade policial, na melhor interpretação
do art. 69 da Lei nº 9.099/95, é também o policial de rua, o policial militar,
não constituindo, portanto, atribuição exclusiva da polícia judiciária a
lavratura de Termos Circunstanciados. O combate à criminalidade e a impunidade
exigem atuação dinâmica de todos os Órgãos da Segurança Pública" ("Carta de
São Luís do Maranhão", Colégio dos Desembargadores Corregedores Gerais de
Justiça do Brasil, reunidos no XVII Encontro Nacional, realizado em São Luiz/MA,
em 04 e 05 de março de 1999).
No mesmo sentido vieram o VII Encontro Nacional de
Coordenadores de Juizados Especiais, havido em Vila Velha, Espírito Santo, em 27
de maio de 2000, ocasião em que ficou assentado o enunciado nº 34 ("Atendidas
as peculiaridades locais, o termo circunstanciado poderá ser lavrado pela
Polícia Civil ou Militar"), a Confederação Nacional do Ministério Público
assentou seu posicionamento: "A expressão ''autoridade policial'', prevista no
art. 69 da Lei n° 9.099/95 abrange qualquer autoridade pública que tome
conhecimento da infração penal no exercício do poder de polícia". A Comissão
Nacional de Interpretação da Lei n. 9.099/95 assim deliberou sobre a questão:
"[...] no que diz respeito às infrações penais de menor
potencial ofensivo, qualquer agente público que se encontre investido da
função policial, ou seja, de poder de polícia, pode lavrar o termo
circunstanciado ao tomar conhecimento do fato que, em tese, possa configurar
infração penal, incluindo-se aqui não só as polícias federal e civil, com
função institucional de polícia judiciária da União e dos Estados,
respectivamente (art. 144, § 1º, inciso IV, e § 4º da CF), como às polícias
rodoviária federal, polícia ferroviária federal e polícias militares (art.
144, II, III e V, da CF). Embora estas últimas não tenham atribuições para a
lavratura do auto de prisão em flagrante de competência da polícia civil e
federal, há entendimento de que a lei se refere a todos os órgãos
encarregados pela Constituição Federal da defesa da segurança pública, para
que exerçam plenamente sua função de restabelecer a ordem e garantir a boa
execução da administração, bem como do mandamento constitucional de
preservação da ordem pública (art. 5º, § 5º da CF)" (MIRABETE, Júlio Fabrini.
Juizados Especiais Criminais. São Paulo: Atlas, 1997, p. 60).
Em cima desse novo pensamento jurídico surgiram nos Estados
de Santa Catarina [26], Paraná [27], Rio Grande do Sul
[28], São Paulo [29], Mato Grosso do Sul [30] e
Alagoas [31], provimentos de tribunais e atos normativos do Poder
Executivo destinados a sedimentar a atuação das Polícias Militares junto aos
Juizados Especiais Criminais.
Em tributo à história merecem destaque, por inaugurarem essa
nova era, os Desembargadores Sebastião Costa Filho, Wasgington Luiz Damasceno (TJAL),
Oto Luiz Sponholz (TJPR), Rubens Bergonzi Bossay (TJMS), Márcio Martins Bonilha,
Álvaro Lazzarini, Luís de Macedo (TJSP), Eder Graf, Francisco José Rodrigues de
Oliveira Filho (TJSC) e, como Oficiais das Polícias Militares, os Coronéis Rui
César Melo, Roberto de Oliveira Vale, David Antônio de Godoy (SP), Ivan de
Almeida (MS), Ronaldo Antônio de Menezes (RJ), José Edmilson Cavalcante,
Adroaldo Goulart (AL), Marlon Jorge Teza e Eliésio Rodrigues (SC), os
Tenentes-coronéis ALTAIR Freitas da Cunha, Antônio Penna Rey (RS) e os Capitães
Marcello Martinez Hipólito, Sinval Santos da Silveira Júnior (SC), Cláudio
Roberto Monteiro Ayres (MS) e Mauro Roberto Chaves (SP) [32], todos
sustentados pela doutrina de Ada Pelegrini Grinover, Antônio Magalhães Gomes
Filho, Antônio Scarance Fernandes, Luiz Flávio Gomes, Alexandre de Moraes,
Alexandre Pazziglini Filho, Giampaolo Poggio Smânio, Luiz Fernando Vaggione,
Joel Dias Figueira Júnior e Maurício Antônio Ribeiro Lopes, Rolf Koerner Junior
e Damásio Evangelista de Jesus, dentre outros.
3.3.1. O preparo técnico-jurídico do policial militar.
Na contramão da verdade, insistem alguns que os policiais
militares não teriam formação técnico-jurídica para habilitá-los à lavratura de
termos circunstanciados. Eles surgem dentre Delegados de Polícia [33],
alguns magistrados [34] e poucos doutrinadores [35].
Não se discute que o bacharelado em Ciências Jurídicas e
Sociais, exigido aos Delegados de Polícia de carreira na maioria dos Estados da
federação, agrega valor a esses profissionais, mas a dúvida que fica é: o
bacharelado em Direito basta; e é o adequado ao profissional de segurança
pública?
Pelo que ditam as normas do Ministério da Educação [36],
"o curso de graduação em Direito deverá assegurar, no perfil do graduando,
sólida formação geral, humanística e axiológica, capacidade de análise, domínio
de conceitos e da terminologia jurídica, adequada argumentação, interpretação e
valorização dos fenômenos jurídicos e sociais, aliada a uma postura reflexiva e
de visão crítica que fomente a capacidade e a aptidão para a aprendizagem
autônoma e dinâmica, indispensável ao exercício da Ciência do Direito, da
prestação da justiça e do desenvolvimento da cidadania". O profissional do
Direito não se confunde com o da segurança pública, ainda que a tradição
brasileira tente impor tal confusão.
A Secretaria Nacional de Segurança Pública indica quatro
eixos articuladores [37] elementares à formação do profissional de
segurança pública: 1. O sujeito e as interações no contexto da segurança
pública; 2. Sociedade, poder, Estado, espaço público e segurança pública; 3.
Ética, cidadania, Direitos Humanos e segurança pública e, por fim, 4.
Diversidade, conflitos e segurança pública.
Abordando a formação dos Soldados da Polícia Militar de Minas
Gerais, SANTOS (2000) comenta:
"Em uma de suas reuniões semestrais, em 1997, o CNCG
[38] aprovou o currículo de formação básica para o soldado de polícia
militar, após analisar as grades curriculares de todos os estados da
Federação. Nessa ocasião, foi percebido que as PMs mais bem estruturadas,
dentre elas a de Minas Gerais, São Paulo, Rio Grande do Sul e Paraná, tinham
os currículos mais ricos em conteúdo e disciplinas. Em contrapartida,
algumas polícias militares de estados do Norte e Nordeste do País dispunham
de currículos pobres, que comprometiam a boa formação PM".
A grade curricular para a formação de um soldado da Polícia
Militar, apresentada pelo CNCG, conta com um total de 1.425 horas-aula, dentre
elas 200 reservadas ao ensino do Direito. A título de exemplo, o Estado de Minas
Gerais reserva ao ensino do Direito 305 horas-aula de um total de 2.195
despendidos na formação de um soldado [39]; no Estado da Paraíba são
241 horas-aula atribuídas ao ensino do Direito, de um total de 930 [40].
De outro lado, a formação dos Oficiais [41], em
curso de nível superior, tem carga horária e conteúdo ainda mais robustecido. No
Estado de São Paulo, o Oficial recebe formação pela Academia de Polícia Militar
do Barro Branco, onde "6.243 horas-aula que garantem a orientação jurídica,
administrativa e social indispensável ao perfil do homem e do policial
comunitário, responsável direto por institutos prescritos na Carta Magna
(preservação da ordem pública e polícia ostensiva) e conseqüentes garantias dos
direitos do cidadão" [42]. Na Polícia Militar do Distrito Federal, o
Curso de Formação de Oficiais tem duração de 3 anos, com carga de 4.548
horas-aula.
Para que se tenha um parâmetro de comparação de formação
jurídica, o curso de Direito da Faculdade de Franca (SP) tem um total de 4.388
horas-aula, sendo reservadas às disciplinas de Direito Penal e Direito
Processual Penal, estas intimamente ligadas à função policial, 720 horas-aula
[43].
MUSUMECI (2000), tratando da formação dos policiais cariocas,
salienta a ênfase dada à formação jurídica do Oficial da Polícia Militar e dos
Delegados de Polícia e, ao mesmo tempo, a critica como sendo uma forma de
elitização das cúpulas policiais:
"Tão forte é o peso da formação jurídica que o(a)
policial que conclua o CFO [44] está habilitado(a) a obter o
bacharelado em Direito freqüentando apenas mais dois anos do curso
universitário (cuja duração total é de 5 anos). Essa ênfase curricular foi
reforçada em 1996, por decisão da Secretaria de Segurança Pública [45]
(Veiga et al., 1997).
[...]
"Mas, além das duas diferentes portas de ingresso na
carreira policial, separadas pelo nível de escolaridade, o "fosso" se
prolonga e se cristaliza na ênfase jurisdicista dada ao Curso de Formação de
Delegados da PCERJ (assim como ao de Formação de Oficiais na PMERJ), que
reflete menos as exigências operacionais e administrativos da atividade
policial do que a posição subalterna das polícias em relação ao sistema
judiciário e a tendência da cúpula policial a diferenciar-se da sua "tropa"
ou da sua "tiragem" indentificando-se, pela formação jurídica, com a camada
superior do sistema em que está inserida". [46]
Pode-se dizer que, mais fortemente a partir da Constituição
de 1988, a formação dos policiais militares, sejam Oficiais ou Praças [47],
passou a ser cada vez mais reforçada com conteúdo jurídico, e reformuladas as
disciplinas técnico-policiais, mitigando-se sobremaneira aquelas essencialmente
militares para outras de cunho eminentemente policial.
Ora, se surgem nos meios acadêmicos até críticas à suposta
hipervalorização da formação jurídica, como se pode admitir que tais
profissionais não tenham habilitação suficiente ao mais elementar exercício de
subsunção do fato à norma jurídico-penal? O que se exige do policial, seja civil
ou militar, em matéria de domínio jurídico, para o exercício de suas funções de
repressão criminal é, basicamente, uma elementar análise de tipicidade, de
excludentes da ilicitude e de normas procedimentais de registro de infrações
penais. Outras habilidades exigidas às carreiras jurídicas [48],
como, v.g., domínio de conceitos e da terminologia jurídica, adequada
argumentação, interpretação e valorização dos fenômenos jurídicos e sociais,
postura reflexiva, visão crítica etc. não são essenciais ao profissional de
segurança pública, ainda que mal não lhe façam.
Vem corroborar com isto o fato de que a Emenda Constitucional
nº 19/98 removeu do art. 241 de nossa Carta Política os Delegados de Polícia do
rol das "carreiras jurídicas".
4. A atividade de investigação criminal.
Constitucionalmente a apuração de infrações penais, exceto os
crimes militares [49] e as de competência da Polícia Federal
[50], é atribuição das Polícias Civis [51]. Não se confunde a
apuração de infrações penais com a função de polícia judiciária, ainda que uma
dependa da outra; a primeira é atividade de investigação e inteligência
policial, enquanto a outra é a formalização de indícios de autoria e
materialidade delitiva em procedimentos pré-processuais (inquéritos policiais).
Pelas razões de formação jurisdicista de que tratamos pouco
antes, é clara a preponderância de excelência nos trabalhos produzidos pela
Polícia Civil enquanto polícia judiciária, se comparada com seus resultados
naquilo que deveria ser sua função precípua: a investigação criminal.
Deve-se reconhecer que o problema não é resultante somente de
fatores culturais (cultura jurisdicista), mas principalmente da falta de
estrutura logística, de pessoal, aí incluídos um adequado plano de carreira e
vencimentos, e de tecnologia, deixados historicamente à mercê de políticas
públicas pífias.
Ainda que não haja pesquisas e parâmetros científicos
confiáveis para uma avaliação desse critério de eficiência (nível de elucidação
de crimes), alguns estudos indicam índices absolutamente lastimáveis. TEIXEIRA
(2005), em entrevista com pesquisadores do tema, registrou as palavras de Luiz
Eduardo Soares [52]:
Por exemplo, o resultado da única pesquisa já feita sobre
taxa de esclarecimento de investigação policial, feita em meados dos anos 1990,
sobre a cidade do Rio, por nós da UERJ; o único trabalho realizado no Brasil até
então. O meu era só sobre homicídio doloso. Agora o Sérgio Adorno está fazendo
um que está sendo feito com muita brevidade; mesmo assim muito difícil e custoso
fazer. Custoso, em termos de trabalho, não em dinheiro. O Sérgio está fazendo
para um conjunto grande de crimes, já há dois anos. Então ele vai chegar a um
resultado pior ainda do que eu cheguei, eu imagino. Eu cheguei a 7.8 %, taxa de
esclarecimento de homicídios dolosos na cidade do Rio. E eu não considerei o
processo judicial, só a aceitação do inquérito pelo do Ministério Público,
avaliando o trabalho policial básico. Há uma indicação de autoria ali, bem
fundamentada, não quer dizer que a pessoa esteja presa, nem que as penas foram
dadas. Dei dois anos de prazo, que é mais do que suficiente, e meu resultado foi
7.8%. Parece que agora, uma pesquisa foi abandonada pelo governo do estado, por
conta dos resultados, foi censurada porque teria chegado a 1,5 %. O fato é que,
com 7,8% nós já teríamos de fechar a instituição. Uma instituição que, de 100
homicídios, esclarece 7 ou 8, não está funcionando, não cumpre a sua função, tem
de fechar e ser trocada por outra. Sofre uma revolução interna, e isso é
inaceitável. Esse é o dado mais importante politicamente hoje, no que diz
respeito às instituições policiais, particularmente a instituição policial
civil. Minha intenção era fazer isso no Brasil todo, e nós teríamos um momento
político extraordinário. Imagine, se no Rio deu isso, poderíamos ter taxas
melhores, noutros estados, mas em média não ia ter nada diferente disso,
provavelmente, ou até poderíamos ter casos bem piores. É um negócio escandaloso.
Afirma KANGASPUNTA (1998), que as taxas de esclarecimento
para os homicídios nos EUA variaram entre 60% e 70% na última década, de acordo
com os números do FBI. O governo britânico anunciou taxas de esclarecimento para
o total dos crimes violentos de aproximadamente 50% desde abril até outubro de
1999. As cifras oficiais reportadas às Nações Unidas pelos países europeus e
norte-americanos para todos os crimes, no período 1990-1994, revelaram uma taxa
média de esclarecimento de 49% e uma mediana de 47%.
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